W zależności od skali inwestycji wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę musi być poprzedzone wydaniem odpowiednich rozstrzygnięć (zgód) od wyspecjalizowanych organów. Jedną z takich zgód może być decyzja środowiskowa. Dotyczy to sytuacji, gdy inwestycja budowlana będzie oddziaływać (znacząco lub potencjalnie) na środowisko. 

Zdarza się jednak tak, że organ (starosta) prowadzący postępowanie o pozwolenie na budowę nie wymaga od inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Może to wynikać z błędnego interpretowania przepisów i uznania, że dana inwestycja nie będzie wpływać w sposób istotny na środowisko. Może wynikać też z przeoczenia lub nawet intencjonalnego działania. 

NIEWAŻNOŚĆ POZWOLENIA NA BUDOWĘ, GDY BRAK DECYZJI ŚRODOWISKOWEJ

Tymczasem wydanie pozwolenia na budowę bez uzyskania wymaganej przepisami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może skutkować stwierdzeniem nieważności takiego pozwolenia.  

Jednakże do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędnym jest odpowiednia inicjatywa. Może ona mieć źródło w działaniu samego organu, który zainicjuje stosowne postępowanie. Może mieć też źródło w działaniu np. sąsiada, czy nawet osoby postronnej. W przypadku dwóch ostatnich podmiotów, może zaistnieć problem ze skutecznym złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Wynika to z tej przyczyny, że taki wniosek może być złożony jedynie przez osobę, która została uznana za stronę takiego postępowania. A za stronę postępowania związanego z pozwoleniem na budowę może być uznany podmiot, na którego teren będzie oddziaływała inwestycja (ograniczała zabudowę jego terenu) – nie zawsze takie ograniczenie występuje. Ma to o tyle znaczenie, że postępowanie o nieważność pozwolenia na budowę z wniosku osoby nieuprawnionej będzie umarzane (bez rozpatrzenia  merytorycznego zarzutów o nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę). 

RDOŚ MOŻE INICJOWAĆ POSTĘPOWANIE NIEWAŻNOŚCIOWE POZWOLENIA NA BUDOWĘ 

Przy problemach ze skutecznym wszczęciem postępowania zmierzającego do unieważnienia pozwolenia na budowę wydanego bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może przyjść z pomocą Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska (RDOŚ). Organ ten bowiem ma szerokie kompetencje do interweniowania w sprawach, w których wydano różnego rodzaju rozstrzygnięcia administracyjne, które winny być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dla przykładu można tu wymienić nie tylko decyzję o pozwoleniu na budowę, ale również decyzję o warunkach zabudowy (wz), koncesję na wydobywanie kopalin, pozwolenie wodnoprawne na wydobywanie z wód żwiru, decyzję o zmianie lasu na użytek rolny, czy też zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. 

W sytuacjach, gdy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach miała być wydana ( a nie została wydana), albo została wydana z naruszeniem prawa (tj. stwierdzono błędnie, że dla określonej inwestycji brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko) RDOŚ może reagować.

REGIONALNY DYREKTOR OCHRONY ŚRODOWISKA MOŻE SPOWODOWAĆ WZRUSZENIE DECYZJI

RDOŚ przede wszystkim może złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę wydanego bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Może to zrobić z własnej inicjatywy. Może też wykonać taki ruch, gdy poproszą o to (złożą wniosek) osoby, które w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie brały udziału z uwagi na to, że odmówiono im statusu strony (sytuacja, o której piszę wyżej). 

RDOŚ może również – w przypadku stwierdzenia, że organ administracji architektoniczno – budowlanej (starosta), mimo braku wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia prac budowlanych – skierować wniosek o zawieszenie tych prac do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. 

Dotyczy to również sytuacji, w której nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku bez wymaganej decyzji środowiskowej – wówczas RDOŚ może wystąpić do nadzoru budowlanego z wnioskiem o wstrzymanie użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. 

Zatem przy braku legitymacji (np. sąsiada) do zainicjowania postępowania o nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, która winna być poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, taką inicjatywę może podjąć (ma legitymację do tego) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. 

*Takie inwestycje określa rozporządzenie z 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. 

Sprawa, którą zajął się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w dniu 16 maja 2024 roku (sygn. akt. II SA/Ke 177/24) dotyczyła częstego w praktyce dzielenia przedsięwzięcia inwestycyjnego na mniejsze zamierzenia po to, aby uniknąć obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zjawisko znane w praktyce jako „salami slicing”).  

Wydany przez WSA w Kielcach wyrok w powyższej sprawie jest o tyle istotny, bowiem Sąd w Kielcach nie „przymyka oka” na rażące naruszenie (obchodzenie) przepisów środowiskowych i jednocześnie w sposób jednoznaczny i czytelny wskazuje na to, co należy brać pod uwagę przy podejrzeniu próby obchodzenia prawa w tego typu sprawach. 

Z uwagi na wagę naruszeń przepisów w kontekście ochrony środowiska przytaczam obszerniejsze   niż zazwyczaj fragmenty wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

ZAKAZ SALAMI SLICING’U W OCHRONIE ŚRODOWISKA

Sąsiad planowanej inwestycji złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, która nie była poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło takiego żądania. W konsekwencji została złożona skarga do Sądu Administracyjnego w Kielcach. W skardze podniesiono m.in., że Kolegium nie odniosło się do zarzutów skarżącego w zakresie potencjalnego „salami slicing’u”, nie podjęło w żaden sposób analizy zasadności, bądź niezasadności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wnoszący skargę do Sądu twierdził, że w rzeczywistości organ wydający decyzję o warunkach zabudowy winien gruntownie zbadać nie tylko przesłanki wydania decyzji ujęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także w innych ustawach (przede wszystkim środowiskowych). Skarżący podnosił także, że organ I instancji był zobowiązany ocenić konieczność uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej biorąc za podstawę wszelkie przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa środowiskowa), w tym także art. 3 ust. 1 pkt 13. Z przepisu tego wynika bowiem, że przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Skarżący (sąsiad) twierdził, że suma powierzchni wszystkich inwestycji – intencjonalnie podzielonych na mniejsze – powinna być zsumowana i wzięta pod uwagę jako jedna duża inwestycja w kontekście wymogów środowiskowych.

OBWIĄZEK ZBADANIA KUMULOWANIA SIĘ INWESTYCJI W SĄSIEDZTWIE 

SKO przywołując treść § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b i § 3 ust. 1 pkt 58 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, podniosło, że w sytuacji, gdy planowane przedsięwzięcie będzie stanowiło centrum handlowe o powierzchni przekraczającej 2 ha na terenach nie objętych formami ochrony przyrody, a także planowane parkingi będą przekraczały wartości progowe, uzyskanie decyzji środowiskowej będzie wymagane obligatoryjnie. Tymczasem – jak wskazało SKO – z bilansu terenu wynika, że planowana inwestycja położona jest poza formami ochrony przyrody, a powierzchnia wnioskowanej zabudowy wynosić będzie 1,9000 ha oraz powierzchnia zabudowy parkingów samochodowych wynosić będzie 0,4970 ha. Skoro zaś inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazał linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji, to tylko w tym zakresie organ uprawniony jest wydać rozstrzygnięcie. Co istotne SKO przyznało, że złożone zostały odrębne wnioski o ustalenie warunków zabudowy i dotyczyły one ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w sąsiedztwie polegającej na budowie kolejnych obiektów wraz infrastrukturą techniczną. Kolegium stanęło na stanowisku, że stanowisko o intencjonalnym dzieleniu inwestycji w celu obejścia wymogów związanych z ochroną środowiska jest niezasadne, ponieważ w niniejszej sprawie dla planowanego przedsięwzięcia określone zostały, w sposób jednoznaczny, linie rozgraniczające teren inwestycji, a orzeczenie poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stanowiłoby naruszenie prawa. Dlatego też brak jest podstaw prawnych do sumowania powierzchni zabudowy sąsiednich inwestycji, a w konsekwencji żądania przedłożenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego w niniejszej sprawie przedsięwzięcia. 

POWIĄZANIE TECHNOLOGICZNE FORMALNIE INNYCH INWESTYCJI 

Sąd nie podzielił stanowiska SKO. Uznał w tym kontekście skumulowanie się oddziaływania trzech inwestycji, na które uzyskano decyzje o warunkach zabudowy. Nie zgodził się ze stanowiskiem, że organ wydający decyzję wz orzeka w granicach wyznaczonych przez linie rozgraniczające teren inwestycji, którymi jest związany i w konsekwencji brak jest podstaw prawnych do sumowania powierzchni zabudowy sąsiednich inwestycji, a w konsekwencji żądania przedłożenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. WSA w Kielcach zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy.  

Sąd zwrócił uwagę, że obszar ww. inwestycji ma objąć powierzchnię 1,8297 ha, w tym 0,4870 ha przeznaczono pod parkingi samochodowe. Sąd zwrócił nadto uwagę, że ustalono innymi decyzjami warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego (o pow. sprzedaży do 2000 m2), przy czym całkowita powierzchnia terenu inwestycji ma wynieść w tym przypadku 1,1160 ha, w tym 0,4 ha przeznaczono pod parkingi. Inną decyzją ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków handlowych, przy czym całkowita powierzchnia terenu inwestycji ma objąć powierzchnię 1,9 ha, w tym 0,4970 ha przeznaczono pod parkingi.

Sąd podkreślił, że nietrudno zatem dostrzec, że łączna powierzchnia inwestycji objętych ww. trzema decyzjami, przekroczy powierzchnię 2 ha, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 56 ww. rozporządzenia z 2019 roku. 

WSA podkreślił również, że łatwo także ocenić, że inwestycje te są ze sobą powiązane rodzajowo – chodzi bowiem o realizację obiektów handlowych o dużej powierzchni wraz z infrastrukturą techniczną i drogową. Wszystkie działki, na których mają być realizowane inwestycje, należą do jednego podmiotu. Zostały one zresztą zaplanowane częściowo na tych samych działkach, a obszary podlegające przekształceniu zachodzą na siebie. 

Sąd również nie omieszkał zwrócić uwagi, że decyzja wz, podlegająca ocenie Sądu, została wydana około 10 miesięcy po wydaniu innych ostatecznych decyzji wz. Wydający wszystkie te decyzje  organ winien był uwzględnić wskazane wyżej okoliczności, w tym fakt skumulowanego oddziaływania inwestycji – biorąc pod uwagę ich wzajemne powiązanie oraz fakt, że w świetle § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia z 10 września 2019 roku zasadniczą wartością kwalifikującą do określonej grupy przedsięwzięć jest powierzchnia realizowanej inwestycji.

Treść ww. wyroku winna być wytyczną prawidłowego interpretowania przepisów środowiskowych i eliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć, które w sposób ewidentny zmierzają do obejścia prawa.   

W trakcie postępowania związanego z uzyskaniem pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno – budowlanej (AAB) ma obowiązek zbadać również wpływ planowanej inwestycji na środowisko. W tym zakresie organ nie jest wyłącznie ograniczony do zbadania zgodności z warunkami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia (decyzja środowiskowa), ale ciąży na nim obowiązek przeprowadzenia szerokiej analizy przedsięwzięcia z punktu widzenia przepisów odnoszących się do ochrony środowiska. 

OCENA ODDZIAŁYWANIA PRZEDSIĘWZIĘCIA NA ŚRODOWISKO

Dokonując oceny wpływu inwestycji na środowisko organ winien ustalić w pierwszej kolejności, czy planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (czy inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko). Kwalifikacji takiej dokonuje się na podstawie dokumentacji przedłożonej przez inwestora wraz z projektem budowlanym oraz materiału zgromadzonego w toku postępowania. Jeżeli z materiału dowodowego zebranego w sprawie (nie tylko opartego na wnioskach inwestora) wynika, że decyzja środowiskowa jest wymagana (kluczowym tutaj będzie analiza rozporządzenia Rady Ministrów z 2019 r.w w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), to wówczas przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko będzie wymagane.

ORGAN  BADA WPŁYW INWESTYCJI NA ŚRODOWISKO  NA PODSTAWIE WŁASNYCH USTALEŃ

Istotnym jest, że organ w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie może oprzeć się tylko na kwalifikacji przedsięwzięcia sporządzonej na zlecenie inwestora, ale musi potraktować ją jako stanowisko strony, które podlega również jego (organu) ocenie. Oznacza to tyle, że przedłożona przez inwestora dokumentacja projektowa winna być dla organu (AAB) bazą do poczynienia własnych ustaleń w zakresie kwalifikacji środowiskowej planowanego przedsięwzięcia. Organ bowiem ma obowiązek poczynić bezstronne ustalenia w zakresie potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, a w dalszej kolejności, ustalić konieczności uzyskania ewentualnie decyzji środowiskowej. 

WPŁYW INWESTYCJI NA  ZDROWIE I WARUNKI ŻYCIA LUDZI

Oczywiście organ nie ma kompetencji do modyfikacji kształtu planowanej inwestycji (wniosku), albowiem to jest domena inwestora. Nie może jednak uchylać się od dokładnej oceny, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia, z uwagi na zakres/skalę oddziaływania na środowisko, nie powinna zostać uzależniona od określenia istotnych warunków korzystania ze środowiska (w decyzji środowiskowej). Decyzja określająca uwarunkowania środowiskowe (decyzja środowiskowa) wydawana jest bowiem w celu umożliwienia organowi, wydającemu decyzję o pozwoleniu na budowę, wprowadzenie postanowień gwarantujących minimalizację negatywnego oddziaływania na środowisko. Warto również pamiętać, że przez oddziaływanie na środowisko rozumie się również oddziaływanie na zdrowie ludzi, a w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi. 

DECYZJA O ŚRODOWISKOWYCH UWARUNKOWANIACH WIĄŻE BEZWZGLĘDNIE

Decyzja o środowiskowa wydana na podstawie oceny oddziaływania na środowisko wiąże organ (AAB) wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta ma charakter rozstrzygnięcia wstępnego, a określone w tej decyzji warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane.