Wyrok NSA z 8 kwietnia 2026 r. (II OSK 2770/24), w którego wydaniu nasza kancelaria miała udział, to kolejne ważne orzeczenie dotyczące problemu dzielenia inwestycji na mniejsze przedsięwzięcia w celu uniknięcia procedur środowiskowych. Tym razem jednak Sąd spojrzał na problem nieco szerzej. Nie chodziło wyłącznie o sam obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej, ale także o prawo mieszkańców i właścicieli nieruchomości sąsiednich do udziału w postępowaniu.

Sprawa dotyczyła inwestycji związanej z budową galerii handlowej. Jeden z właścicieli sąsiednich nieruchomości domagał się stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Wskazywał między innymi, że inwestycja została podzielona na kilka mniejszych przedsięwzięć, choć w rzeczywistości tworzą one jeden większy kompleks handlowy. Według skarżącego taki podział miał pozwolić na uniknięcie pełnej procedury środowiskowej. Organy administracji odmówiły jednak nawet wszczęcia postępowania. Uznały, że właściciel sąsiednich działek nie ma interesu prawnego, ponieważ jego nieruchomość znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji.

NSA nie zaakceptował takiego podejścia.

OCENA ODDZIAŁYWANIA NIE MOŻE BYĆ POZORNA

W uzasadnieniu wyroku Sąd bardzo wyraźnie podkreślił, że przy ocenie wpływu inwestycji na środowisko nie można abstrahować od rzeczywistego charakteru przedsięwzięcia. Jeżeli kilka inwestycji pozostaje ze sobą funkcjonalnie, technologicznie i przestrzennie powiązanych, to nie można analizować ich całkowicie odrębnie tylko dlatego, że zostały formalnie rozdzielone na kilka postępowań. To właśnie ten mechanizm określa się często jako „salami slicing”, czyli dzielenie inwestycji na mniejsze części po to, aby uniknąć bardziej rygorystycznych wymagań środowiskowych.

NSA zwrócił uwagę, że w analizowanej sprawie należało zbadać skumulowane oddziaływanie wszystkich powiązanych przedsięwzięć. Dopiero taka ocena pozwala ustalić rzeczywisty wpływ inwestycji na środowisko oraz na prawa właścicieli nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie planowanego kompleksu handlowego.

PRAWO DO UDZIAŁU W POSTĘPOWANIU MA REALNY CHARAKTER

Szczególnie interesujący jest jednak sposób, w jaki NSA połączył kwestie środowiskowe z prawem obywateli do udziału w postępowaniu administracyjnym. Sąd przypomniał, że przepisy dotyczące ochrony środowiska, w tym także regulacje unijne i orzecznictwo TSUE, wymagają zapewnienia szerokiego dostępu do środków prawnych w sprawach mogących oddziaływać na środowisko. Nie można więc interpretować przepisów w sposób nadmiernie zawężający krąg podmiotów uprawnionych do kwestionowania decyzji inwestycyjnych.

W praktyce ma to bardzo duże znaczenie. Jeżeli istnieją poważne wątpliwości co do rzeczywistej skali przedsięwzięcia i jego oddziaływania, organ nie powinien automatycznie odmawiać właścicielom nieruchomości sąsiednich prawa udziału w postępowaniu. NSA wyraźnie zaakcentował, że ocena interesu prawnego nie może być powierzchowna. Nie wystarczy stwierdzić, że działka znajduje się kilkadziesiąt metrów od inwestycji. Konieczne jest zbadanie całego kontekstu przedsięwzięcia, w tym również wpływu skumulowanego.

TO KOLEJNY SYGNAŁ DLA INWESTORÓW I ORGANÓW

Wyrok NSA dobrze pokazuje, że problem sztucznego dzielenia inwestycji nie jest wyłącznie zagadnieniem formalnym. W praktyce może on prowadzić do ograniczenia społecznej kontroli nad inwestycjami mogącymi oddziaływać na środowisko. Coraz wyraźniej widać też, że sądy administracyjne zwracają uwagę nie tylko na samą konstrukcję inwestycji, ale również na skutki proceduralne takich działań. Dotyczy to zwłaszcza prawa mieszkańców i właścicieli nieruchomości sąsiednich do uczestniczenia w postępowaniach dotyczących przedsięwzięć potencjalnie oddziałujących na środowisko. Z perspektywy praktyki to kierunek bardzo istotny. Szczególnie w sprawach dużych inwestycji handlowych i przemysłowych, gdzie formalny podział przedsięwzięcia coraz częściej staje się jednym z kluczowych elementów sporu.

W kolejnym wyroku wydanym 8 kwietnia 2026 roku w sprawie prowadzonej przez naszą kancelarię Naczelny Sąd Administracyjny ponownie odniósł się do problemu sztucznego dzielenia inwestycji handlowych na mniejsze etapy w celu uniknięcia obowiązków środowiskowych. Sprawa została rozpoznana pod sygnaturą II OSK 2149/24.

Tym razem postępowanie dotyczyło kolejnego fragmentu planowanego kompleksu handlowego. Formalnie inwestycja została objęta odrębną decyzją o warunkach zabudowy i przedstawiona jako samodzielne przedsięwzięcie. W praktyce jednak była częścią większego projektu obejmującego kilka powiązanych inwestycji handlowych realizowanych na sąsiadujących działkach.

DLA ŚRODOWISKA WAŻNA JEST CAŁA INWESTYCJA, A NIE JEJ FORMALNY PODZIAŁ

NSA bardzo wyraźnie podkreślił, że dla potrzeb oceny środowiskowej nie ma decydującego znaczenia sam formalny podział przedsięwzięcia na kilka odrębnych decyzji administracyjnych. Znaczenie ma rzeczywisty charakter inwestycji, jej funkcjonalne powiązania oraz wspólny cel gospodarczy. Sąd zwrócił uwagę, że wszystkie analizowane inwestycje obejmowały zabudowę handlową, korzystały ze wspólnej infrastruktury oraz były planowane na sąsiadujących, częściowo pokrywających się działkach. Dodatkowo miały być obsługiwane przez wspólny układ komunikacyjny i infrastrukturę techniczną. W takich okolicznościach organy administracji nie mogą abstrahować od całego kontekstu inwestycyjnego i analizować każdego etapu w całkowitym oderwaniu od pozostałych.

KUMULACJA ODDZIAŁYWAŃ 

Wyrok bardzo mocno akcentuje znaczenie tzw. skumulowanego oddziaływania inwestycji na środowisko. NSA przypomniał, że przepisy wymagają badania nie tylko wpływu pojedynczego obiektu, ale także jego oddziaływania w połączeniu z innymi przedsięwzięciami realizowanymi w tym samym miejscu lub w jego sąsiedztwie. To właśnie kumulacja oddziaływań może powodować konieczność uzyskania decyzji środowiskowej, nawet jeśli poszczególne etapy inwestycji rozpatrywane osobno nie przekraczałyby ustawowych progów. NSA przypomniał przy tym, że przepisy prawa unijnego wprost zakazują takich praktyk. Sztuczny podział inwestycji nie może prowadzić do obejścia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

ORGAN NIE MOŻE OGRANICZAĆ SIĘ DO GRANIC WSKAZANYCH WE WNIOSKU

Jednym z najciekawszych fragmentów uzasadnienia jest stanowisko NSA dotyczące zakresu analizy prowadzonej przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Sąd wyraźnie wskazał, że organ błędnie powoływał się na związanie granicami inwestycji wskazanymi przez inwestora we wniosku. W ocenie NSA właśnie istota oceny środowiskowej wymaga spojrzenia szerzej i uwzględnienia także innych przedsięwzięć współtworzących jedną funkcjonalną całość. To ważna wskazówka praktyczna dla postępowań środowiskowych i planistycznych. Organ nie może „udawać”, że widzi wyłącznie jeden fragment większego przedsięwzięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że wszystkie etapy tworzą w rzeczywistości jeden kompleks inwestycyjny.

OCHRONA ŚRODOWISKA I INTERESÓW SĄSIADÓW WYMAGA OCENY CAŁOŚCI PRZEDSIĘWZIĘCIA

W praktyce takie podejście ma ogromne znaczenie dla ochrony środowiska oraz praw właścicieli nieruchomości sąsiednich. To przecież nie pojedynczy budynek oddziałuje na otoczenie, lecz cała inwestycja wraz z układem komunikacyjnym, parkingami, odwodnieniem, infrastrukturą techniczną i zwiększonym ruchem samochodowym. Dlatego również interes sąsiadów powinien być oceniany w odniesieniu do rzeczywistej skali całego przedsięwzięcia. NSA wyraźnie zaakcentował, że pomijanie tego kontekstu prowadzi do naruszenia podstawowych zasad ochrony środowiska, w tym zasady prewencji i ostrożności wynikających z prawa unijnego.

KOLEJNY WYRAŹNY SYGNAŁ DLA INWESTORÓW

Wyrok II OSK 2149/24 jest kolejnym wyraźnym sygnałem, że sądy administracyjne coraz bardziej konsekwentnie patrzą na rzeczywisty charakter inwestycji, a nie wyłącznie na ich formalny podział. Jeżeli kilka przedsięwzięć tworzy jeden organizacyjny i funkcjonalny kompleks, organy mają obowiązek oceniać ich wpływ na środowisko łącznie. Próby sztucznego dzielenia inwestycji mogą natomiast prowadzić do uchylania lub stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych.

W procesie inwestycyjnym jedną z najważniejszych decyzji administracyjnych jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, potocznie nazywana „decyzją środowiskową”. To właśnie ona bardzo często otwiera drogę do uzyskania kolejnych zgód inwestycyjnych, takich jak decyzja o warunkach zabudowy czy pozwolenie na budowę.

Decyzja środowiskowa nie daje jeszcze prawa do rozpoczęcia robót budowlanych, ale przesądza o tym, czy dana inwestycja może zostać zrealizowana z punktu widzenia ochrony środowiska i na jakich warunkach. W praktyce to właśnie na tym etapie rozstrzygane są kwestie związane z hałasem, wycinką drzew, emisjami, oddziaływaniem na wodę, krajobraz czy zdrowie mieszkańców.

Dlatego zaskarżenie decyzji środowiskowej do sądu administracyjnego często ma ogromne znaczenie dla dalszych losów inwestycji. Problem polega jednak na tym, że samo wniesienie skargi nie powoduje automatycznego zatrzymania skutków tej decyzji. Inwestor może nadal procedować kolejne etapy przedsięwzięcia, uzyskiwać następne decyzje administracyjne, a czasem nawet rozpocząć roboty budowlane. Prawo przewiduje wprawdzie możliwość wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej, ale uzyskanie takiej ochrony nie jest proste. Przepisy wskazują konkretne przesłanki, które muszą zostać spełnione, a najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego pokazuje, że sądy próbują wyważyć dwa konkurujące ze sobą interesy: ochronę środowiska oraz stabilność procesu inwestycyjnego.

CZYM JEST WSTRZYMANIE DECYZJI ŚRODOWISKOWEJ

Wstrzymanie wykonania decyzji to środek tymczasowy. Nie oznacza jeszcze, że decyzja jest niezgodna z prawem ani że inwestycja ostatecznie zostanie zablokowana. Sąd nie wydaje wtedy „małego wyroku” przesądzającego wynik sprawy. Chodzi wyłącznie o zabezpieczenie sytuacji na czas procesu tak, aby zanim sąd oceni legalność decyzji, nie doszło do skutków, których później nie będzie można odwrócić albo których odwrócenie okaże się wyjątkowo trudne.

W sprawach środowiskowych ma to szczególne znaczenie. Jeżeli inwestycja zostanie zrealizowana, drzewa wycięte, teren przekształcony albo dojdzie do trwałego oddziaływania na wodę, glebę czy klimat akustyczny, późniejszy wyrok uchylający decyzję może mieć już wyłącznie symboliczne znaczenie. Właśnie dlatego ustawodawca wprowadził do ustawy środowiskowej art. 86f, który daje sądom możliwość czasowego wstrzymania decyzji środowiskowej.

CZY WYSTARCZY POWOŁAĆ SIĘ NA OCHRONĘ ŚRODOWISKA?

Po nowelizacji przepisów ustawy środowiskowej z 2023 roku w praktyce pojawiło się istotne pytanie: czy wystarczy wykazać, że inwestycja może szkodzić środowisku, czy też trzeba dodatkowo pokazać, że skutki te dotyczą konkretnego prawa albo interesu prawnego osoby skarżącej. Bardzo ważne stanowisko w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 10 marca 2026 r., sygn. III OZ 732/25, wydanym po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 6 listopada 2025 r., sygn. II SA/Sz 482/25. NSA podkreślił tam, że po zmianie przepisów nie chodzi już o wszelkie możliwe skutki dla środowiska „w ogóle”. Trudne do odwrócenia skutki powinny pozostawać w związku z naruszeniem prawa lub interesu prawnego samego skarżącego. 

To istotne przesunięcie akcentów.

W praktyce oznacza ono, że samo ogólne twierdzenie o zagrożeniu dla przyrody może okazać się niewystarczające. Znacznie większe znaczenie mają sytuacje, w których skarżący potrafi pokazać, że skutki inwestycji realnie oddziałują także na jego własną sytuację, na przykład na sposób korzystania z nieruchomości, zdrowie, warunki życia czy bezpieczeństwo środowiskowe w najbliższym otoczeniu. Jednocześnie NSA zaznaczył, że na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie decyzji sąd nie prowadzi jeszcze pełnej kontroli legalności decyzji środowiskowej. Nie rozstrzyga definitywnie, kto ma rację. Bada jedynie, czy istnieje realne ryzyko wystąpienia skutków trudnych do odwrócenia.

NSA: OCHRONA ŚRODOWISKA NIE MOŻE BYĆ ILUZORYCZNA

Co ciekawe, mimo stosunkowo restrykcyjnego podejścia do pojęcia „interesu prawnego”, to samo orzeczenie pokazuje jednocześnie wyraźny prośrodowiskowy kierunek orzecznictwa NSA. 

Sprawa dotyczyła zmiany decyzji środowiskowej dla fermy trzody chlewnej. Zmodyfikowano między innymi sposób zagospodarowania gnojowicy oraz szerokość pasa zieleni izolacyjnej wokół fermy. Skarżąca wskazywała na ryzyko odorów, negatywnego wpływu na zdrowie mieszkańców oraz możliwe skutki dla gleby i wód gruntowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z 6 listopada 2025 roku, sygn. II SA/Sz 482/25, wstrzymał wykonanie decyzji, a NSA utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu NSA zaakcentował, że kontrola sądowa decyzji środowiskowych nie może mieć charakteru wyłącznie formalnego i iluzorycznego. Jeżeli istnieje ryzyko, że w czasie procesu dojdzie do nieodwracalnych zmian w środowisku lub zdrowiu ludzi, sąd może zastosować ochronę tymczasową nawet wtedy, gdy nie ma jeszcze pełnej pewności co do wszystkich skutków inwestycji.

ZASADA PRZEZORNOŚCI MA REALNE ZNACZENIE

W omawianym postanowieniu NSA bardzo szeroko odwołał się także do prawa unijnego oraz konstytucyjnych zasad ochrony środowiska. Sąd przypomniał, że w sprawach środowiskowych należy stosować zasadę przezorności. Oznacza ona, że organy i sądy nie muszą czekać na całkowitą pewność naukową co do skali zagrożenia. Jeżeli istnieje wiarygodne ryzyko szkody dla środowiska albo zdrowia ludzi, możliwe jest zastosowanie środków ochronnych jeszcze przed wydaniem ostatecznego wyroku.

To bardzo istotny kierunek interpretacyjny. Pokazuje bowiem, że sądy administracyjne coraz wyraźniej dostrzegają specyfikę spraw środowiskowych, w których skutki błędnych decyzji mogą być trwałe i praktycznie nieodwracalne.

CZY ZINDYWIDUALIZOWANY INTERES NIE JEST JUŻ NAJWAŻNIEJSZY ?

Orzecznictwo NSA z marca 2026 roku pokazuje, że skuteczny wniosek o wstrzymanie decyzji środowiskowej powinien łączyć dwa elementy. Po pierwsze, trzeba pokazać konkretne ryzyko środowiskowe, takie jak degradacja terenu, wycinka, hałas, odory, zanieczyszczenie wód czy nieodwracalne przekształcenie otoczenia. Po drugie, warto wykazać, że skutki te nie mają wyłącznie abstrakcyjnego charakteru, lecz mogą realnie oddziaływać na sytuację samego skarżącego. Im bardziej konkretny i bezpośredni jest ten związek, tym większa szansa na uzyskanie ochrony tymczasowej.

Orzecznictwo pokazuje jednak równocześnie, że sądy administracyjne nie chcą sprowadzać ochrony środowiska wyłącznie do prywatnego interesu jednostki. W praktyce coraz częściej widoczna jest próba pogodzenia dwóch wartości, tj. indywidualnej ochrony praw skarżącego oraz szeroko rozumianej ochrony środowiska wynikającej z prawa unijnego i Konstytucji RP.