Sprawy z zakresu prawa wodnego bardzo często zaczynają się od sytuacji, która z pozoru wydaje się prosta. Ktoś zasypuje rów, przebudowuje przepust, układa rury odwadniające albo zmienia sposób odprowadzania wody ze swojej nieruchomości. Dla właściciela działki jest to zwykle działanie „techniczne”, mające poprawić warunki korzystania z gruntu. Dla sąsiada bywa początkiem poważnego problemu. W praktyce tego typu sprawy pojawiają się regularnie i niemal zawsze mają wspólny mianownik – ingerencję w stosunki wodne bez wymaganych decyzji administracyjnych. Potocznie mówi się o „samowoli wodnoprawnej”, choć ustawa posługuje się innym językiem i przewiduje konkretne mechanizmy reagowania na takie sytuacje.

MIĘDZY LIKWIDACJĄ A „POZOSTAWIENIEM” URZĄDZENIA

Naturalną reakcją osoby dotkniętej skutkami takich działań jest żądanie przywrócenia stanu poprzedniego. W praktyce oznacza to najczęściej wniosek o likwidację urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Intuicyjnie wydaje się, że skoro coś zostało wykonane bezprawnie, powinno zostać usunięte.

Rzeczywistość prawna okazuje się jednak bardziej złożona. W wielu sprawach kluczowym problemem nie jest samo ustalenie, że urządzenie powstało bez wymaganych decyzji, lecz odpowiedź na pytanie, czy jego likwidacja jest w ogóle możliwa. I nie chodzi tu wyłącznie o możliwość fizyczną, ale również o konsekwencje techniczne i ekonomiczne takiego działania. Zdarzają się bowiem sytuacje, w których usunięcie urządzenia wodnego prowadziłoby do poważnych skutków ubocznych – naruszenia konstrukcji drogi, utraty dojazdu do nieruchomości, destabilizacji gruntu czy wygenerowania kosztów nieproporcjonalnych do efektu. W takich przypadkach organ administracji nie może automatycznie nakazać likwidacji, nawet jeśli urządzenie zostało wykonane bez wymaganych formalności.

KIEDY LIKWIDACJA NIE JEST ROZWIĄZANIEM

To, co często umyka uczestnikom postępowania, to fakt, że prawo wodne przewiduje mechanizm „alternatywny”. Jeżeli usunięcie urządzenia nie jest możliwe albo racjonalne, ciężar działania przesuwa się z przywracania stanu poprzedniego na zapobieganie szkodom. W praktyce oznacza to, że zamiast nakazu likwidacji pojawia się obowiązek wykonania innych rozwiązań technicznych – takich, które ograniczą lub wyeliminują negatywne skutki ingerencji w stosunki wodne. Może to być budowa dodatkowych urządzeń odwadniających, zmiana sposobu odprowadzania wód czy zabezpieczenie sąsiednich nieruchomości.

UMORZENIE POSTĘPOWANIA ZWIĄZANEGO Z SAMOWOLĄ WODNOPRAWNĄ

Ciekawym i często niezrozumiałym dla stron elementem takich spraw jest możliwość umorzenia postępowania dotyczącego likwidacji urządzenia. Dzieje się tak wtedy, gdy organ uzna, że wydanie decyzji nakazującej usunięcie urządzenia nie jest możliwe – właśnie z uwagi na przeszkody techniczne lub ekonomiczne. Nie oznacza to jednak, że sprawa się kończy. Wręcz przeciwnie – w praktyce często otwiera to drogę do kolejnego postępowania, którego celem jest nałożenie obowiązków zapobiegających szkodom. 

PRAWO WODNE A REALIA TERENU

Sprawy z zakresu stosunków wodnych pokazują wyraźnie, że prawo administracyjne musi funkcjonować w ścisłym związku z realiami technicznymi i przyrodniczymi. Nie każde naruszenie da się „cofnąć”, nie każde urządzenie można usunąć bez konsekwencji, a nie każda ingerencja ma jednoznacznie negatywny charakter. Dlatego właśnie postępowania w takich sprawach wymagają szczególnie wnikliwej analizy – zarówno pod kątem prawnym, jak i technicznym. Kluczowe znaczenie ma tu materiał dowodowy, w tym opinie specjalistów, które często przesądzają o kierunku rozstrzygnięcia.

Dlatego też w praktyce sprawy określane jako „samowola wodnoprawna” nie zawsze kończą się nakazem przywrócenia stanu poprzedniego. Mogą prowadzić do  poszukiwania rozwiązań, które pozwolą ograniczyć skutki dokonanych zmian, nawet jeśli same zmiany pozostaną w terenie.

W rozstrzyganej sprawie przez sądy administracyjne inwestor ubiegał się o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia planowanego na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz znajdującym się w granicach ustanowionej strefy ochronnej ujęcia wód podziemnych. Już na etapie postępowania administracyjnego ustalono, że dla tego obszaru obowiązują szczególne ograniczenia mające na celu zabezpieczenie jakości i ilości wód przeznaczonych do zaopatrzenia ludności.

Odmowa ustalenia warunków zabudowy została  zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 15 lutego 2023 roku oraz Naczelny Sąd Administracyjny  w wyroku  z 9 lipca 2024 roku.

PRIORYTET OCHRONY UJĘCIA WODY

Sąd pierwszej instancji przyjął, że decyzja o warunkach zabudowy nie może abstrahować od przepisów ustanawiających strefę ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych. W jego ocenie regulacje te mają charakter wiążący i nie mogą być traktowane jako element fakultatywnej oceny. WSA podkreślił, że celem ustanowienia strefy ochronnej jest zapobieganie zagrożeniom dla jakości wód podziemnych, w tym ryzyku ich zanieczyszczenia lub nadmiernej eksploatacji. 

Ochrona ta ma charakter prewencyjny – reaguje nie na już zaistniałe szkody, lecz na potencjalne ryzyko ich powstania. W tym sensie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu są elementem systemu bezpieczeństwa wodnego. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w sytuacji gdy z aktu ustanawiającego strefę ochronną wynikają istotne ograniczenia określonych form zagospodarowania, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może dokonywać wykładni prowadzącej do ich osłabienia. W przeciwnym razie decyzja WZ stałaby się instrumentem obchodzenia regulacji ochronnych.

DECYZJA O WARUNKACH ZABUDOWY A PRAWO WODNE

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił tę argumentację. W uzasadnieniu wyroku zaakcentowano, że ochrona wód podziemnych stanowi wartość o charakterze publicznym i konstytucyjnie chronionym, a jej realizacja następuje poprzez konkretne instrumenty prawne – w tym ustanawianie stref ochronnych. NSA wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie może pozostawać w sprzeczności z przepisami odrębnymi, w szczególności tymi, które wprowadzają normy o charakterze ochronnym. Oznacza to, że nawet spełnienie typowych przesłanek „dobrego sąsiedztwa”, czy zapewnienia dostępu do infrastruktury technicznej nie przesądza o możliwości realizacji inwestycji, jeżeli w grę wchodzi kolizja z przepisami dotyczącymi ochrony ujęcia wód.

Sąd podkreślił także, że dane wynikające z ewidencji gruntów nie mają mocy kształtującej w zakresie dopuszczalności zabudowy. Ewidencja odzwierciedla stan faktyczny i techniczny, lecz nie niweluje ograniczeń wynikających z przepisów szczególnych. Tym samym argument, iż działka posiada określoną kwalifikację ewidencyjną, nie może prowadzić do pominięcia rygorów ochronnych.

PREWENCYJNY CHARAKTER OCHRONY WÓD PODZIEMNYCH

Na szczególną uwagę zasługuje prewencyjny charakter ochrony wód podziemnych. W odróżnieniu od wielu innych dóbr środowiskowych, ich degradacja ma często charakter nieodwracalny albo bardzo trudny do naprawienia. Zanieczyszczenie warstw wodonośnych może skutkować długotrwałą utratą możliwości korzystania z ujęcia, co bezpośrednio przekłada się na bezpieczeństwo zaopatrzenia ludności w wodę.

W tym kontekście zarówno WSA w Kielcach, jak i NSA przyjęły podejście ostrożnościowe. Jego celem jest minimalizacja potencjalnych zagrożeń, zanim jeszcze dojdzie do ich materializacji.

OCHRONA WÓD PODZIEMNYCH TO PRIORYTET 

Analizowane orzeczenia jednoznacznie pokazują, że w przypadku lokalizacji inwestycji na obszarach objętych strefami ochrony ujęć wód podziemnych decyzja lokalizacyjna ma charakter wtórny wobec regulacji ochronnych. Nie może ona „łagodzić” zakazów wynikających z aktu ustanawiającego strefę.

Analiza prawna poprzedzająca zakup nieruchomości lub rozpoczęcie procedury administracyjnej powinna obejmować nie tylko kwestie planistyczne, lecz również szczegółową weryfikację, czy teren nie znajduje się w granicach strefy ochronnej.

Wyrok NSA w sprawie II OSK 1600/23, odczytywany łącznie z rozstrzygnięciem WSA w Kielcach II SA/ Ke 622/22 potwierdza, iż: tam, gdzie ustawodawca zdecydował się objąć wody podziemne szczególną ochroną, interes publiczny związany z bezpieczeństwem zasobów wodnych wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji inwestycyjnej. W tej kolizji prymat przysługuje ochronie wody – jako dobru wspólnemu, a nie wyłącznie elementowi środowiska.