Jednym z najważniejszych instrumentów ochrony środowiska w procesie inwestycyjnym jest możliwość wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez sąd administracyjny. Rozwiązanie to ma zapobiec sytuacji, w której inwestycja zostanie zrealizowana zanim sąd oceni legalność decyzji środowiskowej.

Powstaje jednak pytanie, czy środek ten rzeczywiście spełnia swoją funkcję, jeżeli po wydaniu postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny organy nadal prowadzą postępowania i dopuszczają dalszą realizację inwestycji.

SPRAWA, KTÓRA POKAZUJE PRAKTYCZNY PROBLEM

W sprawie prowadzonej przez naszą kancelarię Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 29 maja 2026 r. (sygn. akt. III OZ 204/26) wstrzymał wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Kilka tygodni wcześniej, wyrokami z 8 kwietnia 2026 r. (II OSK 1796/24, II OSK 2149/24 oraz II OSK 2770/24), ten sam Sąd uznał, że inwestor dokonał niedopuszczalnego podziału jednego przedsięwzięcia handlowego na kilka mniejszych inwestycji. Nie była to zatem zwykła sprawa dotycząca decyzji środowiskowej. U jej podstaw leżał problem sztucznego dzielenia inwestycji (salami slicing), o którym wielokrotnie pisałem już na blogu.

DLACZEGO WSTRZYMANIE WYKONANIA DECYZJI ŚRODOWISKOWEJ MA TAK DUŻE ZNACZENIE?

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie daje jeszcze prawa do rozpoczęcia robót budowlanych. Jest jednak jednym z najważniejszych etapów procesu inwestycyjnego, ponieważ stanowi podstawę do wydawania kolejnych decyzji administracyjnych, w szczególności pozwolenia na budowę.

Jeżeli więc sąd administracyjny wstrzymuje wykonanie decyzji środowiskowej, nie sposób uznać, że rozstrzygnięcie to nie wywołuje żadnych praktycznych konsekwencji, jak chcą tego niektóre organy w Województwie Świętokrzyskim. Podkreślić należy, że skutkiem postanowienia jest zawieszenie skutków prawnych decyzji środowiskowej. Oznacza to, że decyzja ta nie może stanowić podstawy do dalszego wykonywania rozstrzygnięć wydanych na jej podstawie. Jeżeli skutki prawne decyzji środowiskowej zostały zawieszone, nie można przyjmować, że decyzja ta nadal wywołuje skutki prawne wyłącznie dlatego, że część decyzji administracyjnych została wydana wcześniej. Problem ten dotyczy również pozwolenia na budowę.

DLACZEGO CZĘŚĆ ORGANÓW INTERPRETUJE PRZEPISY INACZEJ?

W praktyce część organów administracji powołuje się na art. 86f ust. 8 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji środowiskowej nie wstrzymuje wykonania ostatecznego zezwolenia na inwestycję.

Taka wykładnia jest błędna. Przepisu tego bowiem nie można interpretować w oderwaniu od całego art. 86f oraz celu, dla którego został wprowadzony. Nie można również pomijać okoliczności konkretnej sprawy. Należy pamiętać, że postanowienie zostało wydane przez Naczelny Sąd Administracyjny po przeprowadzeniu rozprawy, przy pełnej świadomości, że decyzja środowiskowa była już podstawą wydania pozwolenia na budowę oraz innych decyzji administracyjnych.

Sąd wiedział również, że inwestycja znajduje się na zaawansowanym etapie realizacji. Trudno więc przyjąć, że wydał środek zabezpieczający, który z góry miał nie wywoływać żadnych praktycznych skutków.

KONWENCJA Z ARHUS NIE MOŻE BYĆ POMIJANA

Przy wykładni art. 86f ustawy środowiskowej nie można abstrahować od art. 9 ust. 4 Konwencji z Aarhus. To właśnie obowiązek zapewnienia skutecznych środków ochrony prawnej był jedną z przyczyn wprowadzenia do polskiego porządku prawnego możliwości wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej.

Jeżeli mimo wydania postanowienia zabezpieczającego inwestycja może być nadal realizowana, a organy administracji mogą wydawać kolejne decyzje prowadzące do zakończenia procesu inwestycyjnego, instytucja ta staje się w praktyce pozbawiona realnego znaczenia. Niektóre organy pomijają, że byłoby to trudne do pogodzenia zarówno z zasadą przezorności i prewencji, jak i z celem przepisów regulujących ochronę środowiska, nie mówiąc już o znaczeniu postanowienia zabezpieczającego wydanego przez Naczelny Sad Administracyjny!

ŹRÓDŁEM PROBLEMU BYŁO SZTUCZNE PODZIELENIE INWESTYCJI

Źródłem problemu było wcześniejsze (nielegalne) rozdzielenie jednego dużego przedsięwzięcia handlowego na kilka mniejszych etapów. W efekcie inwestor przedstawiał kolejne obiekty jako odrębne inwestycje o powierzchni poniżej 2 000 m², podczas gdy w rzeczywistości realizowany był jeden kompleks handlowy o powierzchni przekraczającej 12 000 m².

Co istotne, przedsięwzięcie realizowano na podstawie kilku decyzji o warunkach zabudowy, bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mimo oczywistych powiązań funkcjonalnych, przestrzennych i gospodarczych organy wydające decyzje lokalizacyjne oraz zgody budowlane nie uznały, że chodzi o jedno zamierzenie inwestycyjne. Tymczasem sądy administracyjne nie miały w tej kwestii wątpliwości i w kolejnych wyrokach jednoznacznie wskazały na niedopuszczalność takiego sposobu prowadzenia procesu inwestycyjnego.

NA ZAKOŃCZENIE

Przedmiotowa sprawa ma duże znaczenie znacznie. Dotyczy bowiem kwestii związanej z tym, czy postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji środowiskowej wydanej przez Naczelny Sąd Administracyjny ma zapewniać rzeczywistą ochronę, czy też może być lekceważone przez organy administracji publicznej (jak dzieje się w przedmiotowej sprawie). Nie można zaakceptować praktyki, w której orzeczenia sądów, pozostają bez realnego wpływu na dalszy przebieg procesu inwestycyjnego.

Do kolejnych orzeczeń zapadających w tej sprawie będę jeszcze wracał.

Wyrok NSA z 8 kwietnia 2026 r. (II OSK 2770/24), w którego wydaniu nasza kancelaria miała udział, to kolejne ważne orzeczenie dotyczące problemu dzielenia inwestycji na mniejsze przedsięwzięcia w celu uniknięcia procedur środowiskowych. Tym razem jednak Sąd spojrzał na problem nieco szerzej. Nie chodziło wyłącznie o sam obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej, ale także o prawo mieszkańców i właścicieli nieruchomości sąsiednich do udziału w postępowaniu.

Sprawa dotyczyła inwestycji związanej z budową galerii handlowej. Jeden z właścicieli sąsiednich nieruchomości domagał się stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Wskazywał między innymi, że inwestycja została podzielona na kilka mniejszych przedsięwzięć, choć w rzeczywistości tworzą one jeden większy kompleks handlowy. Według skarżącego taki podział miał pozwolić na uniknięcie pełnej procedury środowiskowej. Organy administracji odmówiły jednak nawet wszczęcia postępowania. Uznały, że właściciel sąsiednich działek nie ma interesu prawnego, ponieważ jego nieruchomość znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji.

NSA nie zaakceptował takiego podejścia.

OCENA ODDZIAŁYWANIA NIE MOŻE BYĆ POZORNA

W uzasadnieniu wyroku Sąd bardzo wyraźnie podkreślił, że przy ocenie wpływu inwestycji na środowisko nie można abstrahować od rzeczywistego charakteru przedsięwzięcia. Jeżeli kilka inwestycji pozostaje ze sobą funkcjonalnie, technologicznie i przestrzennie powiązanych, to nie można analizować ich całkowicie odrębnie tylko dlatego, że zostały formalnie rozdzielone na kilka postępowań. To właśnie ten mechanizm określa się często jako „salami slicing”, czyli dzielenie inwestycji na mniejsze części po to, aby uniknąć bardziej rygorystycznych wymagań środowiskowych.

NSA zwrócił uwagę, że w analizowanej sprawie należało zbadać skumulowane oddziaływanie wszystkich powiązanych przedsięwzięć. Dopiero taka ocena pozwala ustalić rzeczywisty wpływ inwestycji na środowisko oraz na prawa właścicieli nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie planowanego kompleksu handlowego.

PRAWO DO UDZIAŁU W POSTĘPOWANIU MA REALNY CHARAKTER

Szczególnie interesujący jest jednak sposób, w jaki NSA połączył kwestie środowiskowe z prawem obywateli do udziału w postępowaniu administracyjnym. Sąd przypomniał, że przepisy dotyczące ochrony środowiska, w tym także regulacje unijne i orzecznictwo TSUE, wymagają zapewnienia szerokiego dostępu do środków prawnych w sprawach mogących oddziaływać na środowisko. Nie można więc interpretować przepisów w sposób nadmiernie zawężający krąg podmiotów uprawnionych do kwestionowania decyzji inwestycyjnych.

W praktyce ma to bardzo duże znaczenie. Jeżeli istnieją poważne wątpliwości co do rzeczywistej skali przedsięwzięcia i jego oddziaływania, organ nie powinien automatycznie odmawiać właścicielom nieruchomości sąsiednich prawa udziału w postępowaniu. NSA wyraźnie zaakcentował, że ocena interesu prawnego nie może być powierzchowna. Nie wystarczy stwierdzić, że działka znajduje się kilkadziesiąt metrów od inwestycji. Konieczne jest zbadanie całego kontekstu przedsięwzięcia, w tym również wpływu skumulowanego.

TO KOLEJNY SYGNAŁ DLA INWESTORÓW I ORGANÓW

Wyrok NSA dobrze pokazuje, że problem sztucznego dzielenia inwestycji nie jest wyłącznie zagadnieniem formalnym. W praktyce może on prowadzić do ograniczenia społecznej kontroli nad inwestycjami mogącymi oddziaływać na środowisko. Coraz wyraźniej widać też, że sądy administracyjne zwracają uwagę nie tylko na samą konstrukcję inwestycji, ale również na skutki proceduralne takich działań. Dotyczy to zwłaszcza prawa mieszkańców i właścicieli nieruchomości sąsiednich do uczestniczenia w postępowaniach dotyczących przedsięwzięć potencjalnie oddziałujących na środowisko. Z perspektywy praktyki to kierunek bardzo istotny. Szczególnie w sprawach dużych inwestycji handlowych i przemysłowych, gdzie formalny podział przedsięwzięcia coraz częściej staje się jednym z kluczowych elementów sporu.

W kolejnym wyroku wydanym 8 kwietnia 2026 roku w sprawie prowadzonej przez naszą kancelarię Naczelny Sąd Administracyjny ponownie odniósł się do problemu sztucznego dzielenia inwestycji handlowych na mniejsze etapy w celu uniknięcia obowiązków środowiskowych. Sprawa została rozpoznana pod sygnaturą II OSK 2149/24.

Tym razem postępowanie dotyczyło kolejnego fragmentu planowanego kompleksu handlowego. Formalnie inwestycja została objęta odrębną decyzją o warunkach zabudowy i przedstawiona jako samodzielne przedsięwzięcie. W praktyce jednak była częścią większego projektu obejmującego kilka powiązanych inwestycji handlowych realizowanych na sąsiadujących działkach.

DLA ŚRODOWISKA WAŻNA JEST CAŁA INWESTYCJA, A NIE JEJ FORMALNY PODZIAŁ

NSA bardzo wyraźnie podkreślił, że dla potrzeb oceny środowiskowej nie ma decydującego znaczenia sam formalny podział przedsięwzięcia na kilka odrębnych decyzji administracyjnych. Znaczenie ma rzeczywisty charakter inwestycji, jej funkcjonalne powiązania oraz wspólny cel gospodarczy. Sąd zwrócił uwagę, że wszystkie analizowane inwestycje obejmowały zabudowę handlową, korzystały ze wspólnej infrastruktury oraz były planowane na sąsiadujących, częściowo pokrywających się działkach. Dodatkowo miały być obsługiwane przez wspólny układ komunikacyjny i infrastrukturę techniczną. W takich okolicznościach organy administracji nie mogą abstrahować od całego kontekstu inwestycyjnego i analizować każdego etapu w całkowitym oderwaniu od pozostałych.

KUMULACJA ODDZIAŁYWAŃ 

Wyrok bardzo mocno akcentuje znaczenie tzw. skumulowanego oddziaływania inwestycji na środowisko. NSA przypomniał, że przepisy wymagają badania nie tylko wpływu pojedynczego obiektu, ale także jego oddziaływania w połączeniu z innymi przedsięwzięciami realizowanymi w tym samym miejscu lub w jego sąsiedztwie. To właśnie kumulacja oddziaływań może powodować konieczność uzyskania decyzji środowiskowej, nawet jeśli poszczególne etapy inwestycji rozpatrywane osobno nie przekraczałyby ustawowych progów. NSA przypomniał przy tym, że przepisy prawa unijnego wprost zakazują takich praktyk. Sztuczny podział inwestycji nie może prowadzić do obejścia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

ORGAN NIE MOŻE OGRANICZAĆ SIĘ DO GRANIC WSKAZANYCH WE WNIOSKU

Jednym z najciekawszych fragmentów uzasadnienia jest stanowisko NSA dotyczące zakresu analizy prowadzonej przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Sąd wyraźnie wskazał, że organ błędnie powoływał się na związanie granicami inwestycji wskazanymi przez inwestora we wniosku. W ocenie NSA właśnie istota oceny środowiskowej wymaga spojrzenia szerzej i uwzględnienia także innych przedsięwzięć współtworzących jedną funkcjonalną całość. To ważna wskazówka praktyczna dla postępowań środowiskowych i planistycznych. Organ nie może „udawać”, że widzi wyłącznie jeden fragment większego przedsięwzięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że wszystkie etapy tworzą w rzeczywistości jeden kompleks inwestycyjny.

OCHRONA ŚRODOWISKA I INTERESÓW SĄSIADÓW WYMAGA OCENY CAŁOŚCI PRZEDSIĘWZIĘCIA

W praktyce takie podejście ma ogromne znaczenie dla ochrony środowiska oraz praw właścicieli nieruchomości sąsiednich. To przecież nie pojedynczy budynek oddziałuje na otoczenie, lecz cała inwestycja wraz z układem komunikacyjnym, parkingami, odwodnieniem, infrastrukturą techniczną i zwiększonym ruchem samochodowym. Dlatego również interes sąsiadów powinien być oceniany w odniesieniu do rzeczywistej skali całego przedsięwzięcia. NSA wyraźnie zaakcentował, że pomijanie tego kontekstu prowadzi do naruszenia podstawowych zasad ochrony środowiska, w tym zasady prewencji i ostrożności wynikających z prawa unijnego.

KOLEJNY WYRAŹNY SYGNAŁ DLA INWESTORÓW

Wyrok II OSK 2149/24 jest kolejnym wyraźnym sygnałem, że sądy administracyjne coraz bardziej konsekwentnie patrzą na rzeczywisty charakter inwestycji, a nie wyłącznie na ich formalny podział. Jeżeli kilka przedsięwzięć tworzy jeden organizacyjny i funkcjonalny kompleks, organy mają obowiązek oceniać ich wpływ na środowisko łącznie. Próby sztucznego dzielenia inwestycji mogą natomiast prowadzić do uchylania lub stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych.