W lipcu 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał postanowienie (sygn. akt: IV SA/Wa 1079/25), w którym wstrzymał wykonanie decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ) dotyczącej budowy terminala kontenerowego w Porcie Zewnętrznym w Świnoujściu. Sprawa ta jest istotna nie tylko z punktu widzenia inwestycji o strategicznym znaczeniu gospodarczym, ale również jako przykład praktycznego działania mechanizmów ochrony środowiska w postępowaniach sądowoadministracyjnych.

SPÓR O TERMINAL W ŚWINOUJŚCIU

Decyzja środowiskowa wydana przez GDOŚ w styczniu 2025 roku spotkała się z silnym sprzeciwem organizacji ekologicznych, które wniosły skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania do czasu zakończenia postępowania sądowego. W skargach wskazano na poważne ryzyko zanieczyszczenia środowiska związane z realizacją decyzji środowiskowej. Skarżące stowarzyszenia argumentowały, że wykonanie decyzji jeszcze przed rozpoznaniem skargi doprowadzi do „trudnych do odwrócenia skutków”. Organizacje wskazywały m.in. na to, że w rejonie inwestycji zalegać ma znaczna ilość materiałów wybuchowych i chemicznych, których ewentualne detonacje podczas prac mogłyby spowodować poważne zatrucie środowiska (m.in. ryzyko dla populacji morświnów). Wskazywano również na ryzyko zniszczenia tarlisk i siedlisk ryb przez wbijanie pali, roboty strzałowe, hałas czy zmętnienie wody. Ponadto inwestycja może doprowadzić do degradacji fauny dennej przy pogłębianiu portu.

RAMY PRAWNE OCHRONY TYMCZASOWEJ W SPRAWACH ŚRODOWISKOWYCH

Kluczowe znaczenie w sprawie miały przepisy art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 86f ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (ustawa środowiskowa). Zasadą bowiem jest to, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia). Jednak sąd może, na wniosek strony, wstrzymać zaskarżoną decyzję (postanowienie), tj. udzielić ochrony tymczasowej, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków – w tym przypadku dla środowiska. W praktyce oznacza to, że sąd nie bada na tym etapie (wstępnego) postępowania sądowego zasadności skargi merytorycznie, lecz ocenia ryzyko nieodwracalnych następstw realizacji inwestycji i do czasu wydania wyroku (merytorycznego rozpoznania skargi) może wstrzymać wykonanie decyzji środowiskowej. 

WSTRZYMANIA WYKONANIA DECYZJI ŚRODOWISKOWEJ

Sąd w Warszawie szczegółowo przeanalizował argumenty wnioskodawców. Wskazał, że nie wszystkie podnoszone zarzuty uzasadniają zastosowanie ochrony tymczasowej. Sam fakt, że inwestycja oddziałuje na faunę i florę nie jest jeszcze wystarczające do wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej. Ma jednak znaczenie ryzyko związane z możliwością znajdowania się na obszarze inwestycji amunicji z czasów II wojny światowej i skutki ewentualnej detonacji. Taki scenariusz mógłby prowadzić do skażenia wód Bałtyku i poważnych strat dla populacji morświna. Sąd podkreślił, że skoro sama decyzja GDOŚ dostrzegała to ryzyko i nakładała obowiązki ograniczające zagrożenie, to zasadnym jest, aby do czasu pełnej kontroli sądowej decyzji administracyjnej wstrzymać jej wykonanie.

Oczywiście WSA przypomniał, że postanowienie o wstrzymaniu decyzji nie rozstrzyga jeszcze o zasadności skargi. Ma ono wyłącznie charakter tymczasowy i zabezpieczający, aby nie doszło do skutków nieodwracalnych przed zakończeniem postępowania.

Sprawa ta pokazała, że art. 86f ustawy środowiskowej stanowi istotne narzędzie, które pozwala zapobiec rozpoczęciu inwestycji zanim zostanie ona poddana merytorycznej kontroli sądu  administracyjnego (potwierdza dużą rolę ochrony tymczasowej w sprawach środowiskowych). Pokazuje, że argumenty ekonomiczne nie mogą automatycznie przesłaniać ryzyk ekologicznych, zwłaszcza gdy chodzi o gatunki chronione.

Każda większa inwestycja, która może mieć wpływ na środowisko naturalne, wymaga przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko. To zabezpieczenie, które ma na celu ochronę przyrody, zdrowia ludzi oraz ładu przestrzennego. Stąd też organy administracji publicznej są zobowiązane do skrupulatnego analizowania wniosków inwestorów, a decyzje wydawane na tym etapie mają ogromne znaczenie dla dalszych losów projektu.

Jednym z takich przykładów jest sprawa, którą rozpatrywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w maju 2021 roku. Dotyczyła ona inwestycji polegającej na budowie instalacji do przerobu kruszywa. Sprawa dotyczyła zasadniczych problemów dotyczących przejrzystości i rzetelności procedur administracyjnych.

Zawiłości w postępowaniu administracyjnym

Inwestor złożyła wniosek o wydanie decyzji środowiskowej, która była niezbędna do realizacji inwestycji polegającej na budowie instalacji do przerobu kruszywa. W toku postępowania pojawiły się jednak pewne komplikacje, które doprowadziły do zakwestionowania decyzji wydanej przez organy gminne. W dokumentach pojawiły się wnioski z różnych lat. Część z nich dotyczyła nowej inwestycji – czyli planowanej budowy, a inne legalizacji inwestycji już istniejącej (legalizacja samowoli budowlanej). Takie rozproszenie wniosków i brak jasności, do którego konkretnie etapu i zakresu inwestycji decyzja się odnosi, spowodowały wątpliwości w sprawie.

Decyzja środowiskowa 

Prawo polskie, a konkretnie ustawa z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nakłada szereg obowiązków na inwestorów oraz organy administracyjne. Przede wszystkim inwestycje, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko, muszą przejść przez procedurę oceny oddziaływania na środowisko. W jej trakcie ocenia się potencjalne skutki planowanej inwestycji i podejmuje decyzję, czy można ją zrealizować, a jeśli tak – na jakich warunkach. Co ważne, jeśli inwestycja została zrealizowana bez wymaganej decyzji (czyli jest samowolą budowlaną), musi przejść odrębną procedurę legalizacyjną. Legalizacja takich działań wiąże się z koniecznością wykazania, że ich wpływ na środowisko jest dopuszczalny.

W omawianym przypadku problem polegał na tym, że organy nie rozgraniczyły jasno, czy wydana decyzja dotyczy nowej inwestycji, czy legalizacji istniejącej już inwestycji.

Jednoznaczność decyzji administracyjnej

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpatrując tę sprawę, podkreślił kilka kluczowych kwestii. Sąd zwrócił uwagę, że decyzje administracyjne muszą być jednoznaczne, przejrzyste i oparte na jasno określonych podstawach prawnych i faktycznych. Brak spójności i sprzeczności w treści decyzji powodują, że nie można jej efektywnie kontrolować ani realizować. 

Ponadto Sąd podkreślił, że ocena oddziaływania na środowisko dla nowej inwestycji oraz legalizacja inwestycji istniejącej to dwie różne procedury, które nie mogą być łączone w jednym postępowaniu. Próba „zmiksowania” tych procedur rodzi problemy formalne i merytoryczne. Nadto Sąd podkreślił, że decyzja, która jest niejasna i sprzeczna, uniemożliwia skuteczne zaskarżenie i weryfikację przez sąd. Tym samym narusza prawo stron do sprawiedliwego procesu. W efekcie sąd uchylił zaskarżoną decyzję, zwracając sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z zaleceniem wyraźnego rozgraniczenia postępowań.

Inwestorzy i organy są zobligowani do przedstawienia prawidłowej dokumentacji

Wyrok ten oznacza, że transparentność i precyzja w prowadzeniu postępowań administracyjnych są niezbędne, by decyzje były prawidłowe. Dla inwestorów oznacza to konieczność dokładnego przygotowania dokumentacji i jasnego określenia celu wniosków, tak aby uniknąć wadliwych rozstrzygnięć. Organy administracyjne muszą z kolei pilnować, by ich decyzje były wolne od sprzeczności i zawierały klarowne uzasadnienie, odpowiadające aktualnemu stanowi faktycznemu i prawnemu.

W dobie intensywnego rozwoju budownictwa coraz częściej dochodzi do kolizji interesów inwestorów z wymogami ochrony środowiska. Przykładem takiej sytuacji jest problem jakim zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpoznawał sprawę dotyczącą kontroli prawidłowości zgód administracyjnych na inwestycje budowlane w kontekście obowiązku wykonania oceny oddziaływania planowanych inwestycji na środowisko (wyrok z dnia 9 stycznia 2017 roku , sygn. akt: II OSK 1071/17).

DEFINICJA 'PRZEDSIĘWZIĘCIA” I SKUMULOWANE ODDZIAŁYWANIE NA ŚRODOWISKO  

Podstawowym punktem spornym w sprawie była kwestia, czy inwestycje realizowane na trzech sąsiednich działkach, które tworzą zespół ośmiu budynków jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, należy traktować łącznie jako jedno „przedsięwzięcie” mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd podkreślił, że kluczowe jest prawidłowe odczytanie pojęcia „przedsięwzięcie”, które zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie jest definiowane jako każde zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu. 

NSA zauważył, że w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się konieczność łącznego rozpatrywania przedsięwzięć powiązanych technologicznie lub realizowanych przez tego samego inwestora na sąsiednich nieruchomościach, które razem mogą przekraczać ustawowe progi powierzchni zabudowy determinujące obowiązek oceny oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że jednostkowo niewielka inwestycja, traktowana oddzielnie, może nie wymagać oceny, ale po zsumowaniu z innymi inwestycjami tego samego rodzaju i tego samego inwestora, przekroczenie progów powierzchniowych może skutkować obowiązkiem przeprowadzenia takiej oceny.

ZNACZENIE POWIERZCHNI PRZEZNACZONEJ DO PRZEKSZTAŁCENIA 

Sąd odniósł się do istotnego pojęcia dotyczącego „powierzchni przeznaczonej do przekształcenia” – uznając, że nie jest to jedynie powierzchnia zajmowana przez same budynki, lecz także teren, który ulegnie zmianie w wyniku inwestycji, np. parkingi, drogi dojazdowe, chodniki, place budowy, a także obszary zlikwidowanej roślinności. Sąd wskazał, że taka wykładnia jest zgodna z zasadami ochrony środowiska, w tym zasadą prewencji i przezorności, które wymagają, aby brać pod uwagę nie tylko indywidualne skutki inwestycji, ale ich skumulowany wpływ w kontekście innych przedsięwzięć planowanych lub realizowanych w otoczeniu. Jest to konieczne przy ocenie oddziaływania na środowisko, aby uniknąć obchodzenia obowiązku przeprowadzenia oceny.

ISTOTA ZASADY KUMULACJI I ZWIĄZANE Z NIĄ WYMOGI PROCEDURALNE 

W orzeczeniu zaznaczono, że analizując sprawę, należy uwzględnić fakt, iż inwestycje na przyległych działkach należą do jednego inwestora i stanowią integralny zespół przedsięwzięć. NSA zwrócił również uwagę na różnicę pomiędzy potocznym rozumieniem „inwestycji”, a prawnie definiowanym pojęciem „przedsięwzięcia”. Dla celów ochrony środowiska i stosowania przepisów ustawy środowiskowej kluczowa jest definicja prawna, która odnosi się do zamierzenia obejmującego cały kompleks inwestycji pod względem technologicznym i funkcjonalnym, a nie poszczególnych działek rozpatrywanych osobno.

ZNACZENIE ORZECZENIA DLA POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO I OCHRONA ŚRODOWISKA  

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na konieczność całościowego podejścia do oceny oddziaływania przedsięwzięć, uwzględniającego nie tylko ich indywidualne cechy, ale przede wszystkim wpływ skumulowany z innymi działaniami inwestycyjnymi. Sąd podkreślił, że organy mają obowiązek analizować inwestycje w kontekście ich łącznego  (skumulowanego) oddziaływania – niezależnie od tego, jak inwestor formalnie je dzieli – sam fakt, iż przedsięwzięcie ma pozornie niewielką skalę, nie zwalnia inwestora z obowiązku oceny skutków dla środowiska, jeśli jego łączny wpływ z innymi inwestycjami może być znaczący.

Dla inwestorów oznacza to większy rygor w planowaniu inwestycji, ale z perspektywy ochrony środowiska to niezbędne zabezpieczenie przed jego niekontrolowaną degradacją.