W praktyce postępowań dotyczących wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jednym z najczęściej powracających problemów jest rzeczywista rola postępowania uzgodnieniowego oraz jego znaczenie w kontekście zasady przezorności w prawie ochrony środowiska. Spory na tym tle pojawiają się np. w sprawach dotyczących zabudowy mieszkaniowej realizowanej na terenach objętych formami ochrony przyrody lub pozostających w ich bezpośrednim sąsiedztwie. Źródłem wielu nieporozumień jest błędne założenie, iż postępowanie uzgodnieniowe ma charakter pomocniczy w tym sensie, że jego wynik może zostać „skorygowany” przez organ prowadzący postępowanie główne albo zrównoważony innymi, korzystniejszymi dla inwestora opiniami. Takie podejście trudno wywieść z przepisów, czy też utrwalonej praktyki ich stosowania.
ZABUDOWA A OCHRONA PRZYRODY
W tego rodzaju sprawach już na etapie wstępnej kwalifikacji przedsięwzięcia organ administracji staje przed koniecznością oceny, czy planowana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 roku. Jeżeli taka kwalifikacja zostanie przyjęta, uruchamia to procedurę screeningu i obowiązek współdziałania z organami wyspecjalizowanymi, w szczególności z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Na tym etapie kluczowe znaczenie ma nie tylko charakter samej inwestycji, lecz także jej lokalizacja. Jeżeli przedsięwzięcie planowane jest na obszarze Natura 2000, w jego granicach lub w zasięgu oddziaływań na cele i przedmioty ochrony, organ nie może pomijać funkcji przyrodniczych danego terenu, takich jak korytarze ekologiczne, siedliska gatunków chronionych czy obszary migracji zwierząt.
ZNACZENIE STANOWISKA ORGANÓW UZGADNIAJĄCYCH
Stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w takich sprawach pełni rolę zasadniczą i nie może być traktowane jedynie jako jeden z wielu głosów w postępowaniu. RDOŚ, jako organ wyspecjalizowany, dysponuje wiedzą, danymi i kompetencjami pozwalającymi na ocenę ryzyk środowiskowych, których organ gminy nie jest w stanie samodzielnie zweryfikować. Jeżeli RDOŚ wskazuje na możliwość negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia, odwołując się do lokalizacji inwestycji na obszarze Natura 2000, występowania siedlisk gatunków chronionych czy przebiegu korytarzy ekologicznych, to taka ocena powinna być traktowana jako wystarczająca podstawa do nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Dotyczy to również inwestycji mieszkaniowych, które często bywają bagatelizowane jako „nieszkodliwe”, mimo że ich skumulowany wpływ na środowisko może być istotny.
POWIERZCHNIA ZABUDOWY JAKO ELEMENT RYZKA ŚRODOWISKA
Częstym punktem sporu w tego typu sprawach jest sposób rozumienia pojęcia „powierzchni zabudowy”. W praktyce inwestorzy koncentrują się na powierzchni zajętej przez budynki lub utwardzenia, pomijając fakt, że przepisy nakazują uwzględniać również pozostałą powierzchnię terenu przeznaczoną do przekształcenia, w tym także przekształcenia czasowe związane z realizacją inwestycji. Takie szerokie rozumienie powierzchni zabudowy jest w pełni uzasadnione z punktu widzenia ochrony środowiska. Inwestycja oddziałuje bowiem nie tylko poprzez efekt końcowy, lecz także poprzez sam proces budowlany, zmianę funkcji terenu, ogrodzenia, podziały działek czy stałą obecność ludzi. Szczególnego znaczenia nabiera to w przypadku terenów pełniących funkcję korytarzy ekologicznych, czy też siedlisk gatunków chronionych, których istotą jest ciągłość, otwartość i brak barier.
POSTĘPOWANIE UZGODNIENIOWE
Postępowanie uzgodnieniowe z RDOŚ, Wodami Polskimi i sanepidem należy postrzegać jako istotny element postępowania głównego. „Jednie” uzgodnienie z powyższymi organami nie oznacza dowolności w traktowaniu jego wyników. Przeciwnie – oznacza, że bez prawidłowo przeprowadzonego uzgodnienia postępowanie główne nie może zostać zakończone w sposób zgodny z prawem. W praktyce oznacza to, że jeżeli uzgodnienie wskazuje na konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to organ ten jest związany takim stanowiskiem i nie może go „zniwelować” poprzez odwołanie się do korzystnych opinii innych organów.
ZASADA PRZEZORNOŚCI ISTOTNA DLA DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ
Zasada przezorności powinna być traktowana jako jeden z fundamentalnych punktów odniesienia przy podejmowaniu decyzji środowiskowych. Jej istota polega na tym, że w sytuacji istnienia racjonalnych, niewykluczonych wątpliwości co do wpływu przedsięwzięcia na środowisko, organ administracji ma obowiązek działać prewencyjnie. Oznacza to, że nie jest konieczne wykazanie szkody w sposób pewny i definitywny – wystarczające jest jej uprawdopodobnienie, oparte na danych możliwych do zweryfikowania. Zasada ta szczególnie wyraźnie powinna być stosowana w sprawach dotyczących obszarów Natura 2000, czy obszarów gdzie mogą występować siedliska gatunków chronionych, gdzie celem jest zachowanie integralności i spójności obszaru, ochrona gatunków zagrożonych, a nie jedynie reagowanie na już zaistniałe szkody.
RAPORT OOŚ TO WERYFIKACJA, A NIE PRZESZKODA INWESTYCYJNA
Nałożenie obowiązku sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko nie powinno być postrzegane jako sankcja wobec inwestora ani jako automatyczna bariera dla realizacji przedsięwzięcia. Jest to instrument weryfikacyjny, który ma umożliwić rzetelną ocenę rzeczywistego oddziaływania inwestycji oraz – w razie potrzeby – określenie warunków jej realizacji w sposób minimalizujący negatywne skutki dla środowiska. Z perspektywy praktyki inwestycyjnej oznacza to, że w sytuacji istnienia racjonalnych wątpliwości co do oddziaływania przedsięwzięcia, właściwą drogą nie jest kwestionowanie samej potrzeby oceny, lecz przygotowanie takiego raportu, który pozwoli te wątpliwości w sposób obiektywny rozstrzygnąć.
NADRZĘDNA ZASADA PRZEZORNOŚCI
Prawidłowe postępowanie w tego typu sprawach wymaga uznania nadrzędnej roli zasady przezorności. Zarówno inwestorzy, jak i organy administracji powinni traktować procedurę oceny oddziaływania na środowisko nie jako przeszkodę, lecz jako element racjonalnego zarządzania ryzykiem środowiskowym. Tylko takie podejście pozwala pogodzić interesy inwestycyjne z konstytucyjną zasadą ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju.
