Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 13 września 2023 roku, sygn. akt: II OSK 1046/22 podkreślił, że nie można „dzielić” inwestycji, aby uniknąć oceny oddziaływania na środowisko. Jeśli w danym rejonie powstaje kilka podobnych obiektów, trzeba patrzeć na ich łączny wpływ na środowisko. A to oznacza, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach będzie konieczna – nawet wtedy, gdy pojedyncza chlewnia – jak to miało miejsce w sprawie, którą zajmował się NSA – progu nie przekracza. Kwestia ta jest na tyle istotna, bowiem dotyczy również przedsięwzięć związanych z budową obiektów o innym przeznaczeniu jak galerie handlowe, magazyny, obiekty produkcyjne, czy osiedla mieszkaniowe.
DZIELENIE PRZEDSIĘWZIĘCIA NA MNIEJSZE
Spór, którym zajmował się sąd administracyjny rozpoczął się od pozornie drobnego przedsięwzięcia. Inwestorka wystąpiła o warunki zabudowy dla budowy chlewni o obsadzie 58,9 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP). To poziom nieco poniżej progu 60 DJP, od którego – zgodnie z rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – przedsięwzięcie kwalifikuje się jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Poniżej tej granicy inwestorzy często zakładają, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie będzie potrzebna.
Problem w tym, że inwestycja miała powstać w miejscu, gdzie: już funkcjonowała chlewnia o obsadzie 135 DJP; sama skarżąca złożyła drugi wniosek o decyzję wz dla identycznej chlewni na działce obok; a inni inwestorzy w tym samym czasie złożyli wnioski na kilka kolejnych budynków o podobnej obsadzie – w sumie w jednym rejonie powstawało sześć nowych chlewni.
Wójt uznał, że zanim można w ogóle rozpatrywać wniosek o decyzję o warunkach zabudowy, inwestorka powinna uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. A że takiej nie miała – wydał decyzję odmowną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze tę decyzję utrzymało w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie również nie dopatrzył się błędu. Inwestorka w skardze kasacyjnej do NSA próbowała przekonać, że Sąd I instancji i organy orzekające wcześniej nie miały racji.
DZIELENIE INWESTYCJI NA MNIEJSZE CZĘŚCI
Skarżąca kasacyjnie podniosła argumenty, z których miało wynikać, iż planowane przedsięwzięcie dotyczy małego obiektu, który nie ma nic wspólnego z sąsiednimi. Podnosiła, że jej chlewnia jest samodzielna, nie ma powiązań organizacyjnych z innymi, więc nie można sumować parametrów z cudzymi inwestycjami. Dodatkowo podkreślała, że kumulacja oddziaływań nie ma podstaw wprost w przepisach o warunkach zabudowy – a przynajmniej brak jasnej metody jej badania. Natomiast nawet jeśli inne chlewnie są w sąsiedztwie, to nie tworzą „jednego zakładu”. W efekcie – jej zdaniem – żądanie decyzji środowiskowej było bezpodstawne.
OGÓLNY SKUTEK WAŻNIEJSZY NIŻ GRANICE DZIAŁEK
NSA nie miał wątpliwości, że podejście inwestorki do tego typu przedsięwzięcia wypacza sens przepisów o ochronie środowiska. Sąd przyjął wykładnię celowościową i proekologiczną – zgodną z zasadami prewencji i przezorności. Sąd wskazał, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nie osiągające progów, ale po zsumowaniu przedsięwzięć osiągających je. NSA zwrócił uwagę, że sumowanie ma zapobiec sztucznemu dzieleniu inwestycji, np. budowaniu kilku mniejszych chlewni zamiast jednej dużej tylko po to, by uniknąć oceny środowiskowej. Nie chodzi więc o formalne pojęcie „zakładu”, ale o faktyczne skumulowanie oddziaływań w przestrzeni.
NSA powołał się także na Dyrektywę 2011/92/UE, która nakazuje państwom członkowskim uwzględnianie łącznego wpływu przedsięwzięć tego samego rodzaju. Trybunał Sprawiedliwości UE w sprawie C-142/07 wcześniej podkreślał, że nie można analizować projektów w oderwaniu od ich sąsiedztwa. W rezultacie NSA uznał, że: w realiach sprawy wszystkie planowane i istniejące chlewnie należy traktować jak przedsięwzięcia znajdujące się na terenie jednego zakładu. W konsekwencji należy sumować DJP w całym kompleksie – niezależnie od tego, ilu inwestorów i ile działek wchodzi w grę.
OCHRONA ŚRODOWISKA TO NIE MATEMATYKA DZIAŁEK
W praktyce inwestycyjnej przyjmowano, że jeśli inwestycja ma mniej niż 60 DJP, to decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagana. Kolejny już wyrok NSA wyraźnie wskazuje, że ten sposób myślenia o tego typu inwestycjach należy zmienić. Organy administracji muszą bowiem żądać decyzji środowiskowej, gdy w okolicy istnieje lub powstaje więcej podobnych obiektów. Sąd podkreślił, że prawo ochrony środowiska nie może być obchodzone przez „techniczne” dzielenie projektów. Istotnym jest bowiem, że przedsięwzięcia są blisko siebie, mają ten sam charakter i sumarycznie przekraczają próg, a obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej powstaje. Liczy się bowiem rzeczywisty wpływ na środowisko, a nie formalna odrębność inwestycji.
DUŻA ROLA GMIN I SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO
Orzeczenie wzmacnia pozycję organów wydających decyzje o warunkach zabudowy i decyzje środowiskowe i potwierdza, że mają prawo badać otoczenie i wymagać decyzji środowiskowej nawet przy pojedynczym „małym” wniosku. W praktyce oznacza to konieczność koordynowania informacji o inwestycjach: gminy powinny wiedzieć, jakie postępowania toczą się w promieniu kilkuset metrów, i prowadzić swoiste „mapy kumulacji”.
INWESTORZY MUSZĄ ROZSĄDNIE PLANOWAĆ INWESTYCJE
Tego typu wyroki pokazują, że warto w sposób rozsądny zaplanować inwestycję, w tym uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Może to się opłacać i wbrew potocznym przypuszczeniom znacznie przyspieszyć uzyskanie zgody na budowę tego typu obiektu. Mając bowiem na uwadze opór sąsiadów i postępowania sądowe z tym związane może okazać się, że decyzję środowiskową można szybciej uzyskać przy dobrze przygotowanej inwestycji, niż próbować dzielić inwestycję w celu ominięcia takiego obowiązku. W konsekwencji przeprowadzenie procedury środowiskowej nie wydłuży znacząco całego procesu, a pozwoli uniknąć odmowy decyzji o warunkach zabudowy, czy pozwolenia na budowę.
ODPOWIEDZIALNOŚĆ INWESTORA ZA STAN ŚRODOWISKA
Poza tym rzetelna ocena oddziaływania to dowód odpowiedzialności inwestora – coraz ważniejszy w postępowaniach z udziałem organizacji społecznych i mieszkańców. Dodatkowo zadbanie o nowoczesną technologię wpłynie na odbiór inwestycji i odbiór raportu o środowisku. Warto w nim pokazać konkretne rozwiązania jak np.: hermetyzację, biofiltry, nowoczesną wentylację, gospodarkę gnojowicą, rozwiązania ograniczające hałas i transport, by przekonać organy i sąsiadów, że inwestycja będzie w pełni bezpieczna dla środowiska i nie będzie destrukcyjna dla okolicznych mieszkańców i przyrody. Dla sąsiadów będzie to sygnał, że inwestycja jest kontrolowana i nowoczesna; dla urzędu – argument, że przedsięwzięcie da się pogodzić z zasadą zrównoważonego rozwoju. Warto też zadbać o komunikację społeczną, bo to inwestycja, a nie żaden koszt, czy uciążliwa konieczność. Konflikty i spory związane z określoną inwestycją potrafią sparaliżować planowane przedsięwzięcie. Lepiej zaprosić i przekonywać mieszkańców do rozmowy, pokazać rozwiązania techniczne i zabezpieczenia, niż później bronić się przed protestami i odwołaniami.
JEDNOLITA LINIA ORZECZNICZA SĄDÓW W SPRAWIE DZIELENIA INWESTYCJI
Wyrok NSA z dnia 13 września 2023 roku nie jest wyjątkiem – to element utrwalonego trendu w orzecznictwie administracyjnym. Sądy coraz częściej podkreślają, że ocena oddziaływania na środowisko ma charakter prewencyjny, a nie formalny. Jednocześnie linia ta wpisuje się w europejskie podejście do tzw. kumulacji oddziaływań (ang. cumulative effects). Prawo unijne wymaga, by analizować nie tylko wpływ jednej inwestycji, ale też efekt łączny z innymi przedsięwzięciami w danym obszarze. Z punktu widzenia środowiska nie ma znaczenia, czy smród i emisje pochodzą z jednej dużej chlewni, czy z sześciu małych stojących obok siebie. Dla mieszkańców to ten sam problem.
Dlatego NSA słusznie uznał, że prawo nie może być grą w „podzielone inwestycje”. Zasady prewencji i przezorności to nie slogany, ale konkretne narzędzia – mają chronić przestrzeń, wodę, powietrze i ludzi przed skutkami nadmiernej koncentracji produkcji. Dla inwestorów oznacza to większą odpowiedzialność, ale też szansę – bo dobrze zaplanowana i przejrzysta inwestycja jest trwalsza prawnie i odporniejsza na spory. Dla organów – większą rolę analityczną: już nie tylko formalne sprawdzanie dokumentów, ale realna ocena kontekstu przestrzennego.
Sprawa ta pokazuje, że prawo środowiskowe działa nie tylko na papierze, ale w realnym świecie, gdzie emisje i zapachy nie znają granic działek ewidencyjnych. Chlewnia „po kawałku” to nadal jedna chlewnia.
