W ważnym wyroku z czerwca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu poruszył trzy kluczowe zagadnienia związane z ocenami oddziaływania na środowisko. (1) Jak rozumieć „powiązanie technologiczne” z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej*? (2) Kiedy podział inwestycji na kilka postępowań środowiskowych może być uznany za niedozwolony „salami slicing”? (3) Jaką rolę pełni raport oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ) jako dowód ?
SPRAWA DOTYCZYŁA CENTRUM LOGISTYCZNEGO
Sprawa dotyczyła inwestora planującego rozbudowanie centrum logistycznego. Na terenie gminy prowadzone były trzy odrębne postępowania środowiskowe: (1) budowy ujęcia wód podziemnych, (2) budowy centrum logistycznego (zespół hal produkcyjno–usługowo–magazynowych, infrastruktura, zbiornik retencyjny itd.) – przedsięwzięcie objęte omawianym wyrokiem, (3) budowy kolejnego centrum logistycznego (kolejna hala z infrastrukturą). Wójt gminy wydał postanowienie, w którym stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla jednego z ww. centrów logistycznych i określił zakres raportu OOŚ. Mieszkańcy zaskarżyli postanowienie w części dotyczącej zakresu raportu, podnosząc dwie grupy zarzutów. Pierwsze z nich dotyczyły podziału przedsięwzięcia. Ich zdaniem powinno istnieć jedno postępowanie środowiskowe dla całości zamierzenia inwestora (łącznie z ujęciem wód i wszystkimi halami). Wskazywali na zakaz salami slicing i art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej (przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie). Podnieśli również drugi zakres zarzutów dotyczących niewystarczającego zakresu raportu – zarzucali, że Wójt nie zobowiązał inwestora do szczegółowego zbadania m.in.: wpływu na warunki życia mieszkańców (krajobraz, klimat akustyczny, powietrze, dobra materialne, charakter miejscowości); zmian warunków ochrony powierzchni terenu i stosunków wodnych; zmian przyrodniczych (fragmentacja krajobrazu, siedliska, gatunki inwazyjne, usługi ekosystemowe); zanieczyszczenia światłem; szczegółów skomunikowania inwestycji z drogami publicznymi; wariantów alternatywnych przedsięwzięcia.
POWIĄZANIE TECHNOLOGICZNE I 'SALAMI SLICING’
WSA w odpowiedzi na skargę wskazał, co to znaczy „powiązanie technologiczne”. Akcentując, że powiązaniem technologicznym jest taki związek między inwestycjami, który powoduje, że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury, ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Dotyczy to także przedsięwzięć tego samego rodzaju, wykorzystujących tę samą technologię, nawet jeśli planują je różne podmioty. Samo „sąsiedztwo geograficzne” nie wystarczy, liczy się spójność funkcjonalna i technologiczna.
CEL USTAWY ŚRODOWISKOWEJ – ZAPOBIEGANIE OCENY ODDZIAŁYWANIA NA ŚRODOWISKO
Sąd mocno akcentuje cel art. 3 ust. 1 pkt 13. ustawy środowiskowej. Celem norm zawartych w tym przepisie jest ochrona przed dzieleniem jednego przedsięwzięcia na kilka, realizowanych w tym samym czasie po to tylko, by ominąć procedurę oceny oddziaływania na środowisko, czy uniknąć obowiązku sporządzenia raportu OOŚ i związanej z tym dokumentacji. Gdyby przyjąć wąskie rozumienie tego przepisu, moglibyśmy mieć do czynienia z sytuacją, w której kilka drobnych inwestycji, formalnie „odrębnych”, w praktyce powoduje skumulowane oddziaływanie na poziomie właściwym dla przedsięwzięć „zawsze znacząco oddziałujących”, a inwestor i tak nie musiałby przeprowadzić OOŚ ani chronić środowiska w sposób adekwatny do faktycznej skali oddziaływań. WSA słusznie zauważa, że taka interpretacja byłaby niezgodna z art. 5 i art. 74 Konstytucji RP, które nakładają na władzę publiczną obowiązek ochrony środowiska.
PODZIAŁ POSTĘPOWAŃ JEST DOPUSZCZALNY
Sąd wskazuje również, że „salami slicing” staje się problemem dopiero wtedy, gdy w efekcie podziału przedsięwzięcia dochodzi do pominięcia oceny oddziaływania na środowisko. Czyli jeżeli wszystkie części zamierzenia i tak są objęte obowiązkiem OOŚ (jak w sprawie rozstrzyganej przez Sąd, gdzie dla wszystkich trzech przedsięwzięć stwierdzono obowiązek przeprowadzenia oceny). WSA wskazuje, że nie jest niedozwolone wydanie kilku decyzji środowiskowych dla faktycznie jednego przedsięwzięcia, jeżeli każda poprzedzona jest oceną oddziaływania na środowisko. W tej konkretnej sprawie każde z trzech przedsięwzięć (ujęcie wód i dwa centra logistyczne) zostało objęte obowiązkiem OOŚ, więc WSA uznał, że nie doszło do niedozwolonego „salami slicing”, a brak jednego „łącznego” postępowania nie narusza ani art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, ani zasad ochrony środowiska. Dlatego też sam fakt istnienia kilku postępowań nie przesądza jeszcze o naruszeniu prawa związanego z uzyskaniem decyzji środowiskowej. Kluczowym w tym przypadku kryterium będzie, czy w wyniku podziału inwestycji na mniejsze nie umknął inwestorowi i organom obowiązek przeprowadzenia ocena oddziaływania na środowisko?
ZAKRES RAPORTU OOŚ
Druga oś sporu rozstrzyganego w ww. wyroku dotyczyła tego, czy Wójt wystarczająco szeroko określił zakres raportu OOŚ. Skarżący chcieli, aby wprost w postanowieniu znalazły się bardzo szczegółowe zobowiązania inwestora, m.in. co do: wpływu na zdrowie i warunki życia ludzi (hałas, powietrze, ruch pojazdów, krajobraz, charakter miejscowości); zmian stosunków wodnych, jakości gleb i gruntów; ryzyka dla przyrody, siedlisk; zanieczyszczenia światłem; sposobu skomunikowania inwestycji z drogami publicznymi; wariantów alternatywnych. WSA przypomniało odpowiadając na te zarzuty, że ustawowy zakres raportu jest już sam w sobie bardzo rozbudowany (art. 66 ustawy środwiskowej). Raport musi obejmować m.in.: opis przedsięwzięcia i jego oddziaływań w fazie realizacji, eksploatacji i likwidacji; charakterystykę emisji (hałas, zanieczyszczenia powietrza, odpady, inne uciążliwości); wpływ na ludzi, dobra materialne, przyrodę, krajobraz, wody, glebę; opis powiązań z innymi przedsięwzięciami i kumulację oddziaływań; wariantowanie, tj. wariant proponowany, racjonalny wariant alternatywny i wariant najkorzystniejszy dla środowiska; opis działań minimalizujących i kompensacyjnych oraz monitoring.
RAPOTY OOŚ TO KLUCZOWY DOWÓD
Bardzo istotny fragment wyroku dotyczył charakteru raportu OOŚ jako dowodu. WSA przypomina, że raport OOŚ to kluczowy dowód w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jest to dokument o znacznie większym stopniu szczegółowości niż karta informacyjna przedsięwzięcia (KIP). Raport ma charakter opracowania specjalistycznego, musi być sporządzony przez osoby posiadające wiadomości specjalne, być kompletny, spójny i rzetelny. Ale jednocześnie zaznacza, że raport jest formalnie dokumentem prywatnym, pochodzi od inwestora, dlatego podlega ocenie jak każdy inny dowód, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a organ ma obowiązek zweryfikować jego zawartość pod kątem wymogów formalnych i merytorycznych. W konsekwencji pomimo tego, że raport OOŚ nie wiąże organu, to nie jest dokument, do którego organ może podejść bezrefleksyjnie. Musi go ocenić i poddać ocenie stron i społeczeństwa.
UDZIAŁ SPOŁECZEŃSTWA W POSTĘPOWANIU ZWIĄZANYM Z OOŚ
WSA przypomina, że raport OOŚ będzie podlegał postępowaniu z udziałem społeczeństwa i na tym etapie społeczność lokalna i strony (w tym mieszkańcy występujący na prawach strony) będą mogły odnieść się do konkretnego raportu. Odnieść się do jego treści, założeń, przyjętych danych, wariantów, proponowanych środków minimalizujących itp. Jeżeli raport będzie niedookreślony, niewiarygodny albo pomijający istotne oddziaływania, to będzie to można podnosić w uwagach i wnioskach do raportu, a następnie kwestionować decyzję środowiskową.
Sąd wskazał w wyroku, że etapowanie inwestycji jest dopuszczalne, o ile nie prowadzi do pominięcia oceny oddziaływania na środowisko. Dodając jednocześnie, iż powiązanie technologiczne nie zależy od tego, czy postępowanie prowadzimy w jednym, czy kilku wnioskach. Liczy się realna funkcjonalna spójność inwestycji. Jeżeli inwestor próbuje podzielić inwestycję, która jest jednym przedsięwzięciem (jedną linią technologiczną, jednym zakładem, czy jednym obiektem handlowym), to ryzykuje zakwestionowaniem takiego zabiegu przez organy lub sąd.
……………………….
Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2025 roku, sygn. akt: II SA/Wr 700/24.
* ustawa z 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
