W rozstrzyganej sprawie przez sądy administracyjne inwestor ubiegał się o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia planowanego na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz znajdującym się w granicach ustanowionej strefy ochronnej ujęcia wód podziemnych. Już na etapie postępowania administracyjnego ustalono, że dla tego obszaru obowiązują szczególne ograniczenia mające na celu zabezpieczenie jakości i ilości wód przeznaczonych do zaopatrzenia ludności.
Odmowa ustalenia warunków zabudowy została zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 15 lutego 2023 roku oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lipca 2024 roku.
PRIORYTET OCHRONY UJĘCIA WODY
Sąd pierwszej instancji przyjął, że decyzja o warunkach zabudowy nie może abstrahować od przepisów ustanawiających strefę ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych. W jego ocenie regulacje te mają charakter wiążący i nie mogą być traktowane jako element fakultatywnej oceny. WSA podkreślił, że celem ustanowienia strefy ochronnej jest zapobieganie zagrożeniom dla jakości wód podziemnych, w tym ryzyku ich zanieczyszczenia lub nadmiernej eksploatacji.
Ochrona ta ma charakter prewencyjny – reaguje nie na już zaistniałe szkody, lecz na potencjalne ryzyko ich powstania. W tym sensie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu są elementem systemu bezpieczeństwa wodnego. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w sytuacji gdy z aktu ustanawiającego strefę ochronną wynikają istotne ograniczenia określonych form zagospodarowania, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może dokonywać wykładni prowadzącej do ich osłabienia. W przeciwnym razie decyzja WZ stałaby się instrumentem obchodzenia regulacji ochronnych.
DECYZJA O WARUNKACH ZABUDOWY A PRAWO WODNE
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił tę argumentację. W uzasadnieniu wyroku zaakcentowano, że ochrona wód podziemnych stanowi wartość o charakterze publicznym i konstytucyjnie chronionym, a jej realizacja następuje poprzez konkretne instrumenty prawne – w tym ustanawianie stref ochronnych. NSA wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie może pozostawać w sprzeczności z przepisami odrębnymi, w szczególności tymi, które wprowadzają normy o charakterze ochronnym. Oznacza to, że nawet spełnienie typowych przesłanek „dobrego sąsiedztwa”, czy zapewnienia dostępu do infrastruktury technicznej nie przesądza o możliwości realizacji inwestycji, jeżeli w grę wchodzi kolizja z przepisami dotyczącymi ochrony ujęcia wód.
Sąd podkreślił także, że dane wynikające z ewidencji gruntów nie mają mocy kształtującej w zakresie dopuszczalności zabudowy. Ewidencja odzwierciedla stan faktyczny i techniczny, lecz nie niweluje ograniczeń wynikających z przepisów szczególnych. Tym samym argument, iż działka posiada określoną kwalifikację ewidencyjną, nie może prowadzić do pominięcia rygorów ochronnych.
PREWENCYJNY CHARAKTER OCHRONY WÓD PODZIEMNYCH
Na szczególną uwagę zasługuje prewencyjny charakter ochrony wód podziemnych. W odróżnieniu od wielu innych dóbr środowiskowych, ich degradacja ma często charakter nieodwracalny albo bardzo trudny do naprawienia. Zanieczyszczenie warstw wodonośnych może skutkować długotrwałą utratą możliwości korzystania z ujęcia, co bezpośrednio przekłada się na bezpieczeństwo zaopatrzenia ludności w wodę.
W tym kontekście zarówno WSA w Kielcach, jak i NSA przyjęły podejście ostrożnościowe. Jego celem jest minimalizacja potencjalnych zagrożeń, zanim jeszcze dojdzie do ich materializacji.
OCHRONA WÓD PODZIEMNYCH TO PRIORYTET
Analizowane orzeczenia jednoznacznie pokazują, że w przypadku lokalizacji inwestycji na obszarach objętych strefami ochrony ujęć wód podziemnych decyzja lokalizacyjna ma charakter wtórny wobec regulacji ochronnych. Nie może ona „łagodzić” zakazów wynikających z aktu ustanawiającego strefę.
Analiza prawna poprzedzająca zakup nieruchomości lub rozpoczęcie procedury administracyjnej powinna obejmować nie tylko kwestie planistyczne, lecz również szczegółową weryfikację, czy teren nie znajduje się w granicach strefy ochronnej.
Wyrok NSA w sprawie II OSK 1600/23, odczytywany łącznie z rozstrzygnięciem WSA w Kielcach II SA/ Ke 622/22 potwierdza, iż: tam, gdzie ustawodawca zdecydował się objąć wody podziemne szczególną ochroną, interes publiczny związany z bezpieczeństwem zasobów wodnych wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji inwestycyjnej. W tej kolizji prymat przysługuje ochronie wody – jako dobru wspólnemu, a nie wyłącznie elementowi środowiska.
