Ocena oddziaływania na środowisko (OOŚ) stanowi jeden z kluczowych instrumentów realizacji zasady zapobiegania i ostrożności w prawie ochrony środowiska. W praktyce administracyjnej często dochodzi jednak do sytuacji, w których złożone i wielkoskalowe przedsięwzięcia są kwalifikowane do realizacji wyłącznie na podstawie Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia, bez przeprowadzenia pełnej oceny oddziaływania na środowisko. Szczególnie widoczne jest to w przypadku inwestycji wieloetapowych, realizowanych na terenach wrażliwych środowiskowo, takich jak obszary głównych zbiorników wód podziemnych czy strefy ochrony ujęć wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi.
Takie podejście rodzi istotne wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzanego screeningu oraz zgodności decyzji środowiskowych z art. 63 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (ustawa OOŚ).
CHARAKTER ART. 63 – OBOWIĄZEK OCENY, A NIE WYŁĄCZNIE IDENTYFIKACJI
Przepis art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie nie ogranicza się do wskazania katalogu kryteriów, które organ powinien jedynie odnotować w uzasadnieniu decyzji. Regulacja ta wyznacza moment decyzyjny, w którym organ administracji publicznej zobowiązany jest do dokonania rzeczywistej oceny, czy – z uwagi na cechy przedsięwzięcia, jego lokalizację oraz potencjalne oddziaływania – istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jak konsekwentnie podkreśla orzecznictwo sądów administracyjnych, samo opisanie poszczególnych kryteriów ustawowych nie stanowi realizacji obowiązku wynikającego z art. 63 ust. 1. Konieczne jest ich merytoryczne rozważenie i odniesienie do konkluzji o istnieniu bądź braku obowiązku sporządzenia raportu OOŚ.
KUMULACJA ODDZIAŁYWAŃ JAKO ELEMENT SCREENINGU
Jednym z kluczowych, a zarazem najczęściej niedostatecznie analizowanych elementów screeningu jest zagadnienie kumulacji oddziaływań. W praktyce organów administracji obserwuje się tendencję do zawężania tego pojęcia do kwestii istnienia innych, podobnych przedsięwzięć w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Takie podejście pozostaje w sprzeczności z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, zgodnie z którym kumulacja dotyczy oddziaływań na środowisko, a nie samych przedsięwzięć będących ich źródłem. Kumulacji podlegają zatem hałas, emisje do powietrza, presja komunikacyjna czy oddziaływanie na wody podziemne – niezależnie od tego, czy wynikają one z jednego obiektu, kilku etapów tej samej inwestycji, czy też z istniejącej zabudowy i infrastruktury transportowej. Pominięcie tego rozróżnienia prowadzi do pozornych wniosków o braku znaczącego oddziaływania, niepopartych rzetelną analizą dostępnych danych.
ZNACZENIE SKALI I PROPORCJI PRZEDSIĘWZIĘCIA
Ocena kumulacji oddziaływań nie może abstrahować od skali przedsięwzięcia, wielkości zajmowanego terenu ani wzajemnych proporcji pomiędzy inwestycją a obszarem sąsiednim. Parametry takie jak łączna powierzchnia zabudowy, powierzchnia terenów utwardzonych, liczba obiektów, natężenie ruchu generowanego przez inwestycję oraz długotrwały charakter jej eksploatacji mają istotne znaczenie dla ustalenia, czy oddziaływania skumulowane mogą osiągnąć poziom istotności środowiskowej.
Szczególnej uwagi wymaga sytuacja, w której inwestycja realizowana jest etapowo. Formalny podział przedsięwzięcia na etapy nie zmienia faktu, że oddziaływania środowiskowe ujawniają się w odniesieniu do całości zamierzenia inwestycyjnego. Screening przeprowadzony wyłącznie dla jednego etapu, bez analizy kumulacji z etapami pozostałymi, nie spełnia standardu wynikającego z art. 63 ustawy ooś.
LOKALIZACJA W OBSZARACH CHRONIONYCH TO CZYNNIKI INTENSYFIKUJĄCY OBOWIĄZEK OOŚ
Szczególne znaczenie dla oceny konieczności przeprowadzenia OOŚ ma lokalizacja inwestycji na obszarach wymagających podwyższonej ochrony, takich jak główne zbiorniki wód podziemnych o najwyższym stopniu ochrony czy strefy ochrony pośredniej ujęć wody pitnej. W takich przypadkach organ nie może ograniczyć się do ogólnych stwierdzeń o zastosowaniu standardowych zabezpieczeń technicznych. Zasada ostrożności, wyrażona zarówno w prawie krajowym, jak i unijnym, nakazuje uwzględnienie nie tylko oddziaływań bieżących, lecz również ryzyk długoterminowych oraz scenariuszy awaryjnych. Analiza tego rodzaju wykracza poza ramy Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia i co do zasady wymaga sporządzenia raportu OOŚ.
BRAK WYKAZANYCH PRZEKROCZEŃ NORM A OBOWIĄZEK OCENY
W praktyce decyzje o odstąpieniu od OOŚ często uzasadniane są brakiem wykazanych przekroczeń norm środowiskowych. Należy jednak podkreślić, że brak przekroczeń w KIP nie jest równoznaczny z brakiem istotnego oddziaływania. Wynika on często z przyjętych założeń modelowych, które nie uwzględniają rzeczywistej kumulacji oddziaływań z istniejącym zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą komunikacyjną. Jeżeli organ dysponuje danymi pozwalającymi oszacować natężenie ruchu generowanego przez inwestycję, to możliwe – i wymagane – jest odniesienie tych danych do oddziaływań już występujących w otoczeniu. Zaniechanie takiej analizy nie może stanowić podstawy do odstąpienia od przeprowadzenia OOŚ.
SCREENING JAKO NARZĘDZIE WSTĘPNE, A NIE SUBSTYTUT OCENY
Karta Informacyjna Przedsięwzięcia nie może pełnić funkcji uproszczonego raportu OOŚ. Jej rolą jest umożliwienie organowi wstępnej identyfikacji potencjalnych oddziaływań i podjęcie decyzji co do dalszego toku postępowania. W przypadku inwestycji wieloetapowych, o znacznej skali i lokalizowanych na obszarach wrażliwych środowiskowo, ograniczenie się do screeningu prowadzi do naruszenia standardów wynikających z ustawy ooś. W takich sprawach przeprowadzenie pełnej oceny oddziaływania na środowisko nie stanowi nadmiernego formalizmu, lecz realizację podstawowego celu prawa ochrony środowiska, jakim jest uwzględnienie skutków środowiskowych na możliwie najwcześniejszym etapie procesu decyzyjnego.
