Jednym z najważniejszych instrumentów ochrony środowiska w procesie inwestycyjnym jest możliwość wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez sąd administracyjny. Rozwiązanie to ma zapobiec sytuacji, w której inwestycja zostanie zrealizowana zanim sąd oceni legalność decyzji środowiskowej.
Powstaje jednak pytanie, czy środek ten rzeczywiście spełnia swoją funkcję, jeżeli po wydaniu postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny organy nadal prowadzą postępowania i dopuszczają dalszą realizację inwestycji.
SPRAWA, KTÓRA POKAZUJE PRAKTYCZNY PROBLEM
W sprawie prowadzonej przez naszą kancelarię Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 29 maja 2026 r. (sygn. akt. III OZ 204/26) wstrzymał wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Kilka tygodni wcześniej, wyrokami z 8 kwietnia 2026 r. (II OSK 1796/24, II OSK 2149/24 oraz II OSK 2770/24), ten sam Sąd uznał, że inwestor dokonał niedopuszczalnego podziału jednego przedsięwzięcia handlowego na kilka mniejszych inwestycji. Nie była to zatem zwykła sprawa dotycząca decyzji środowiskowej. U jej podstaw leżał problem sztucznego dzielenia inwestycji (salami slicing), o którym wielokrotnie pisałem już na blogu.
DLACZEGO WSTRZYMANIE WYKONANIA DECYZJI ŚRODOWISKOWEJ MA TAK DUŻE ZNACZENIE?
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie daje jeszcze prawa do rozpoczęcia robót budowlanych. Jest jednak jednym z najważniejszych etapów procesu inwestycyjnego, ponieważ stanowi podstawę do wydawania kolejnych decyzji administracyjnych, w szczególności pozwolenia na budowę.
Jeżeli więc sąd administracyjny wstrzymuje wykonanie decyzji środowiskowej, nie sposób uznać, że rozstrzygnięcie to nie wywołuje żadnych praktycznych konsekwencji, jak chcą tego niektóre organy w Województwie Świętokrzyskim. Podkreślić należy, że skutkiem postanowienia jest zawieszenie skutków prawnych decyzji środowiskowej. Oznacza to, że decyzja ta nie może stanowić podstawy do dalszego wykonywania rozstrzygnięć wydanych na jej podstawie. Jeżeli skutki prawne decyzji środowiskowej zostały zawieszone, nie można przyjmować, że decyzja ta nadal wywołuje skutki prawne wyłącznie dlatego, że część decyzji administracyjnych została wydana wcześniej. Problem ten dotyczy również pozwolenia na budowę.
DLACZEGO CZĘŚĆ ORGANÓW INTERPRETUJE PRZEPISY INACZEJ?
W praktyce część organów administracji powołuje się na art. 86f ust. 8 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji środowiskowej nie wstrzymuje wykonania ostatecznego zezwolenia na inwestycję.
Taka wykładnia jest błędna. Przepisu tego bowiem nie można interpretować w oderwaniu od całego art. 86f oraz celu, dla którego został wprowadzony. Nie można również pomijać okoliczności konkretnej sprawy. Należy pamiętać, że postanowienie zostało wydane przez Naczelny Sąd Administracyjny po przeprowadzeniu rozprawy, przy pełnej świadomości, że decyzja środowiskowa była już podstawą wydania pozwolenia na budowę oraz innych decyzji administracyjnych.
Sąd wiedział również, że inwestycja znajduje się na zaawansowanym etapie realizacji. Trudno więc przyjąć, że wydał środek zabezpieczający, który z góry miał nie wywoływać żadnych praktycznych skutków.
KONWENCJA Z ARHUS NIE MOŻE BYĆ POMIJANA
Przy wykładni art. 86f ustawy środowiskowej nie można abstrahować od art. 9 ust. 4 Konwencji z Aarhus. To właśnie obowiązek zapewnienia skutecznych środków ochrony prawnej był jedną z przyczyn wprowadzenia do polskiego porządku prawnego możliwości wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej.
Jeżeli mimo wydania postanowienia zabezpieczającego inwestycja może być nadal realizowana, a organy administracji mogą wydawać kolejne decyzje prowadzące do zakończenia procesu inwestycyjnego, instytucja ta staje się w praktyce pozbawiona realnego znaczenia. Niektóre organy pomijają, że byłoby to trudne do pogodzenia zarówno z zasadą przezorności i prewencji, jak i z celem przepisów regulujących ochronę środowiska, nie mówiąc już o znaczeniu postanowienia zabezpieczającego wydanego przez Naczelny Sad Administracyjny!
ŹRÓDŁEM PROBLEMU BYŁO SZTUCZNE PODZIELENIE INWESTYCJI
Źródłem problemu było wcześniejsze (nielegalne) rozdzielenie jednego dużego przedsięwzięcia handlowego na kilka mniejszych etapów. W efekcie inwestor przedstawiał kolejne obiekty jako odrębne inwestycje o powierzchni poniżej 2 000 m², podczas gdy w rzeczywistości realizowany był jeden kompleks handlowy o powierzchni przekraczającej 12 000 m².
Co istotne, przedsięwzięcie realizowano na podstawie kilku decyzji o warunkach zabudowy, bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mimo oczywistych powiązań funkcjonalnych, przestrzennych i gospodarczych organy wydające decyzje lokalizacyjne oraz zgody budowlane nie uznały, że chodzi o jedno zamierzenie inwestycyjne. Tymczasem sądy administracyjne nie miały w tej kwestii wątpliwości i w kolejnych wyrokach jednoznacznie wskazały na niedopuszczalność takiego sposobu prowadzenia procesu inwestycyjnego.
NA ZAKOŃCZENIE
Przedmiotowa sprawa ma duże znaczenie znacznie. Dotyczy bowiem kwestii związanej z tym, czy postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji środowiskowej wydanej przez Naczelny Sąd Administracyjny ma zapewniać rzeczywistą ochronę, czy też może być lekceważone przez organy administracji publicznej (jak dzieje się w przedmiotowej sprawie). Nie można zaakceptować praktyki, w której orzeczenia sądów, pozostają bez realnego wpływu na dalszy przebieg procesu inwestycyjnego.
Do kolejnych orzeczeń zapadających w tej sprawie będę jeszcze wracał.
